منطقة عابرة للحدود

المنطقة العابرة للحدود هي كيان إقليمي يتألف من عدة سلطات محلية أو إقليمية متجاورة، لكنها تنتمي إلى دول قومية مختلفة. وتوجد هذه المناطق للاستفادة من الظروف الجغرافية لتعزيز قدرتها التنافسية. ^{[ 1 ]}

تضم أوروبا عدداً كبيراً من المناطق العابرة للحدود. يُشار إلى بعضها غالباً باسم " المناطق الأوروبية "، مع أن هذا المصطلح غير دقيق ويُستخدم للإشارة إلى ترتيبات مختلفة. وتتأسس المناطق الأوروبية العابرة للحدود في أغلب الأحيان من خلال التعاون بين البلديات أو المقاطعات أو المناطق الحدودية.

تتلقى العديد من المناطق العابرة للحدود دعمًا ماليًا من المفوضية الأوروبية عبر برنامج Interreg . وتختلف هذه المناطق في هيكلها القانوني والإداري، لكنها تشترك في كونها ليست "مناطق" بالمعنى الإداري الدستوري. وتعتمد العديد من المناطق العابرة للحدود على نوع من الاتفاقيات المدنية بين السلطات المشاركة. فعلى سبيل المثال، يتمثل الشكل التقليدي للمنطقة الأوروبية في "الرابطة التوأم": حيث تُشكل البلديات والمقاطعات على جانبي الحدود رابطةً وفقًا لشكل قانوني مناسب لأنظمتها القانونية الوطنية. وفي خطوة لاحقة، تتحد هذه الروابط فيما بينها بموجب اتفاقية مدنية عابرة للحدود لتأسيس الكيان العابر للحدود. وقد أُنشئت العديد من المناطق الأوروبية على طول الحدود الألمانية-البينيلوكس وفقًا لهذا النموذج، في أعقاب مبادرات EUREGIO .

أُنشئت أول منطقة أوروبية عابرة للحدود، وهي منطقة يورجيو ^{[ 2 ]} ، في عام 1958 على الحدود الهولندية الألمانية ، في منطقة إنسخيده (هولندا) وغروناو (ألمانيا). ومنذ ذلك الحين، تطورت المناطق الأوروبية وأشكال أخرى من التعاون العابر للحدود في جميع أنحاء أوروبا.

بالنسبة للسلطات المحلية والإقليمية، كان الانخراط في المناطق العابرة للحدود يعني دخولها مجالاً كان حكراً على الجهات الحكومية المركزية. وللتعامل مع قضايا مثل التخطيط المكاني المحلي العابر للحدود أو سياسة النقل، تم في الستينيات والسبعينيات من القرن الماضي إنشاء لجان حكومية ثنائية ومتعددة الأطراف دون منح السلطات المحلية صلاحية الوصول إليها (أيكاتش، 1994). وقد تناولت هذه اللجان قضايا مثل التخطيط المكاني المحلي العابر للحدود وسياسة النقل.

لكن على مدى الثلاثين عامًا الماضية، اتسع نطاق تعاون الحكومات غير المركزية عبر الحدود بشكل ملحوظ. ويرتبط هذا إلى حد كبير بالتكامل الإقليمي في أوروبا. وعلى وجه الخصوص، كان لهيئتين فوق وطنيتين، هما مجلس أوروبا والاتحاد الأوروبي ، دورٌ هام في تحسين الظروف التي تُمكّن الحكومات غير المركزية من التعاون عبر الحدود. فبينما كان مجلس أوروبا في الماضي نشطًا بشكل خاص في تحسين الوضع القانوني، تُقدم المفوضية الأوروبية الآن دعمًا ماليًا كبيرًا لمبادرات التعاون عبر الحدود.

قانونيًا، استندت المناطق العابرة للحدود الأولى إلى اتفاقيات متفاوتة في درجة رسميتها، واعتمدت في الغالب على حسن النية. في عام 1980، وبمبادرة من مجلس أوروبا، تم إطلاق ما يُعرف باتفاقية مدريد ( الاتفاقية الإطارية للتعاون عبر الحدود ) كخطوة أولى نحو هياكل التعاون عبر الحدود القائمة على القانون العام. وقد وقّعت على الاتفاقية 20 دولة، وتم تحديثها مؤخرًا ببروتوكولين إضافيين. وهي توفر إطارًا قانونيًا لإبرام الاتفاقيات الثنائية والمتعددة الأطراف للتعاون عبر الحدود القائم على القانون العام بين المجموعات الحكومية غير الحكومية. ومن أمثلة هذه الاتفاقيات اتفاقية البنلوكس بشأن العلاقات عبر الحدود لعام 1989 ومعاهدة أنهولت الألمانية الهولندية لعام 1991. وتُعد منطقة الراين-فال الأوروبية على الحدود الهولندية الألمانية هيئة عامة عابرة للحدود منذ عام 1993. ومع ذلك، فإن اللوائح الصادرة عن هذه الهيئات ملزمة فقط للسلطات العامة داخل المنطقة العابرة للحدود المعنية، وليست ملزمة للأفراد المدنيين (دينترز وآخرون، 1998).

بالمقارنة مع مجلس أوروبا، فإن أنشطة الاتحاد الأوروبي المتعلقة بالتعاون عبر الحدود ذات طابع مالي في المقام الأول. وتستحق العديد من مبادرات التعاون عبر الحدود الدعم بموجب مبادرة "إنترريج" المجتمعية التي أطلقتها المفوضية الأوروبية عام 1990؛ وقد أُعيد تأكيد هذه السياسة تحت مسمى "إنترريج 2" عام 1994، ثم "إنترريج 3" عام 1999.

توجد عدة طرق لتمييز المناطق العابرة للحدود. أولًا، تختلف هذه المناطق في نطاقها الجغرافي. يمكن تمييز المبادرات الصغيرة، مثل مبادرة EUREGIO، عن التجمعات الأكبر، مثل "المجموعات العاملة". تتألف هذه الأخيرة - التي تأسس معظمها بين عامي 1975 و1985 - عادةً من عدة مناطق تشكل مساحات شاسعة قد تمتد عبر عدة دول. من أمثلة المجموعات العاملة: Arge Alp ، و Alpes-Adria ، والمجموعة العاملة لجبال الألب الغربية (COTRAO)، والمجموعة العاملة لجبال البرانس ، وAlatan Arc. تتكون هياكلها التنظيمية عادةً من جمعية عامة، ولجنة تنفيذية، ومجموعات عمل موضوعية، وأمانات عامة (Aykaç، 1994: 12-14)، ولكن تميل أنشطتها إلى الاقتصار على الإعلانات المشتركة وتبادل المعلومات. مع ذلك، نجحت بعض المجموعات، مثل Atlantic Arc، في الحصول على تمويل أوروبي (Balme et al.، 1996).

تُعرف المبادرات الأصغر حجماً من الناحية الفنية باسم المناطق العابرة للحدود الصغيرةولكن تبسيطًا للأمر، يمكن تسميتها بالمناطق الأوروبية. تتمتع المناطق الأوروبية بتقاليد عريقة في بعض مناطق أوروبا ما بعد الحرب، لا سيما على الحدود الألمانية مع دول البنلوكس، حيث صِيغ مصطلحا " المنطقة الأوروبية" و "يوريجيو" . من الناحية التنظيمية، تتألف المناطق الأوروبية عادةً من مجلس، ورئاسة، وفرق عمل متخصصة، وأمانة عامة مشتركة. يشير مصطلح "المنطقة الأوروبية" إلى كلٍ من وحدة إقليمية تضم أراضي السلطات المشاركة، وكيان تنظيمي، عادةً ما يكون الأمانة العامة أو وحدة الإدارة.

قانونيًا، يمكن أن يتخذ التعاون أشكالًا مختلفة، بدءًا من الترتيبات غير الملزمة قانونًا وصولًا إلى الهيئات العامة. ويتراوح النطاق المكاني للمناطق التعاونية الصغيرة عادةً بين 50 و100  كيلومتر عرضًا، ويقطنها عادةً بضعة ملايين من السكان. وفي معظم الحالات، تكون السلطات المشاركة هي السلطات المحلية، بينما تشارك في حالات أخرى السلطات الإقليمية أو المحلية. وفي بعض الأحيان، تنضم منظمات خارجية، مثل وكالات التنمية الإقليمية وجمعيات المصالح وغرف التجارة ، كأعضاء رسميين. وقد يختلف الهيكل التنظيمي أيضًا عن النموذج الأصلي المستوحى من الشبكة الهولندية الألمانية EUREGIO.

تختلف المناطق العابرة للحدود أيضاً من حيث مدى تعاون الأطراف المشاركة فيما بينها. فبينما تقتصر بعض المبادرات على اتصالات رمزية، تنخرط مبادرات أخرى في تعاون دائم وفعّال. ولتقدير كثافة التعاون في ترتيبات التعاون عبر الحدود القائمة، يمكن استخدام قائمة المعايير التي اقترحتها وكالة التعاون الاقتصادي والتنمية: ^{[ 3 ]}

• التعاون القائم على نوع من الترتيبات القانونية، وأمانة عامة دائمة مشتركة تتحكم في مواردها الخاصة
• وجود استراتيجية تطوير موثقة بشكل صريح
• نطاق واسع من التعاون في مجالات سياسية متعددة، على غرار السلطات المحلية أو الإقليمية التقليدية

ثمة طريقة ثالثة لتمييز المناطق العابرة للحدود، وهي طبيعة السلطات المشاركة. فمعظم المبادرات الصغيرة الحجم تُشرك السلطات المحلية كجهات فاعلة رئيسية، بينما تُدار مبادرات التعاون عبر الحدود واسعة النطاق بشكل شبه حصري من قِبل السلطات الإقليمية. ويختلف هذا الأمر تبعًا للتنظيم الإقليمي للدول الأوروبية المختلفة. ففي ألمانيا، على سبيل المثال، تتألف الإدارة المحلية من مستويين: البلديات والمقاطعات (Kreise) ، وهي تجمعات بلدية تتمتع بالحكم الذاتي. وفي معظم الحالات، تُعدّ المقاطعات القوة الدافعة وراء المبادرات العابرة للحدود. في المقابل، في إيطاليا، عادةً ما تشارك سلطات المستوى المتوسط، أي "المقاطعات" (أو المحافظات )، في مبادرات التعاون عبر الحدود، بينما تلعب البلديات دورًا ثانويًا نظرًا لتجزئتها النسبية مقارنةً بالمقاطعات الألمانية. أما في الدول الاسكندنافية ، كما هو الحال في منطقة أوريسند ، فتشارك كل من المقاطعات والبلديات الحضرية الكبيرة ( مثل كوبنهاغن الكبرى ) في ترتيبات التعاون. بشكل عام، في الدول التي تتمتع فيها الجمعيات بين البلديات بدور قوي، غالباً ما يسعى الفاعلون المحليون إلى التعاون عبر الحدود. في المقابل، في الدول ذات الإدارة الإقليمية ثنائية المستويات ودور محدود للعمل المشترك بين السلطات المحلية (مثل إيطاليا أو فرنسا)، تُعتبر المناطق العابرة للحدود مجالاً تتولى فيه السلطات الإقليمية زمام الأمور.

• م. بيركمان (2003): المناطق العابرة للحدود في أوروبا: أهمية ومحركات التعاون الإقليمي العابر للحدود. الدراسات الحضرية والإقليمية الأوروبية، المجلد 10، العدد 2، 153-171.
• م بيركمان (2007): ريادة السياسات والحوكمة متعددة المستويات: دراسة مقارنة للمناطق الأوروبية العابرة للحدود، البيئة والتخطيط ج، المجلد: 25، العدد 6، 861 - 879.
• جيه دبليو سكوت (1999) السياقات الأوروبية والأمريكية الشمالية للإقليمية العابرة للحدود. الدراسات الإقليمية، المجلد 33، العدد 7، 605 - 617.