التبعية المزدوجة

التبعية المزدوجة ، والتي يشار إليها أيضًا بالتبعية المزدوجة أو القيادة المزدوجة ، هي مصطلح لوصف آليات المساءلة الرأسية والأفقية في المركزية الديمقراطية ، وهي مبدأ من مبادئ الحكم في الدول الشيوعية .

يعود أصل التبعية المزدوجة إلى الصراع بين الجهاز التنفيذي والإداري الأعلى لجمهورية روسيا الاتحادية الاشتراكية السوفيتية (روسيا الاتحادية الاشتراكية) والأجهزة الدائمة لسلطات الدولة في المقاطعات. جادلت هذه الأجهزة الدائمة بأن الجهاز التنفيذي والإداري على مستواها المقابل يخضع للمساءلة الأفقية أمامها، بينما أكد الجهاز التنفيذي والإداري الأعلى على خضوعه للمساءلة الرأسية أمامها. ^{[ 1 ]} حُلّ هذا الصراع بتطبيق التبعية المزدوجة: أي إدخال مبدأ المساءلة الرأسية والأفقية. ^{[ 2 ]} نظريًا، نشأ هذا الصراع نتيجة لأهداف فلاديمير لينين المتضاربة: السعي إلى تحقيق أقصى قدر من مركزية الدولة وضمان أن تكون الدولة من الشعب. ^{[ 3 ]}

في أعقاب ثورة أكتوبر ، سعى البلاشفة إلى إرساء نظامٍ من أجهزة الدولة، يتصدره جهازٌ أعلى هو مؤتمر السوفيتات لعموم روسيا . وفي وقتٍ لاحق، وتحديدًا في 9 نوفمبر 1917، أُنشئ مجلس مفوضي الشعب ليكون الجهاز الإداري والتنفيذي الأعلى لهذه الدولة الجديدة. ^{[ 4 ]} أعادت هذه المؤسسة هيكلة السلطة الوزارية في صورة مفوضيات شعبية، وسعت إلى فرض سيطرة مركزية في جميع أنحاء جمهورية روسيا الاتحادية الاشتراكية السوفيتية. ومع ذلك، ونظرًا لأن الثورة انطلقت أيضًا تحت شعار "كل السلطة للسوفيتات"، فقد سيطرت أجهزة الدولة هذه على أجهزة الدولة على مستوى اختصاصها. ^{[ 5 ]} وتشهد القرارات الرسمية الصادرة في تلك الفترة على ذلك أيضًا، إذ منحت هذه الأجهزة، ضمن نطاق اختصاصها، سلطةً مطلقة. ^{[ 6 ]} على سبيل المثال، أصدرت المفوضية الشعبية للشؤون الداخلية وثيقةً نصّت على أنها تعمل على "توحيد أنشطة جميع أجهزة الإدارة المحلية، التي أصبحت السوفيتات جزءًا منها الآن"، ودعت أجهزة الدولة الأدنى مستوىً إلى محاسبتها على العمل الذي أنجزته ضمن نطاق اختصاصها. ومع ذلك، في الوقت نفسه، تم توضيح أن أجهزة الدولة الأدنى مستوىً مُلزمة بتنفيذ قرارات الأجهزة الأعلى مستوىً، ليس فقط قرارات أجهزة الدولة الأعلى مستوىً، بل أيضًا قرارات مجلس المفوضين الشعبيين. ^{[ 5 ]}

نصّ أول دستور للدولة الشيوعية عام 1918 على أن أجهزة السلطة الأدنى تتمتع بسلطة عليا غير محدودة ضمن نطاق اختصاصها، لكنها تخضع لأجهزة الدولة الأعلى، سواءً كانت أجهزة سلطة أعلى أو أجهزة أدنى منها. وهذا يعني أن أجهزة السلطة الأعلى وأجهزتها الأدنى ضمن جهاز الدولة الموحد كان عليها المرور عبر أجهزة السلطة الأدنى وأجهزتها الدائمة لتنفيذ سياساتها. ^{[ 6 ]} في يوليو/تموز 1918، عقدت الحكومة المركزية مؤتمرًا لمفوضيات الشعب القضائية على مستوى المقاطعات في جميع أنحاء البلاد، انتقدت فيه تعسف اللجنة الاستثنائية لعموم روسيا لمكافحة الثورة المضادة والتخريب ، والمعروفة أيضًا باسم "تشيكا". وأفاد المؤتمر بأن "تشيكا" رفضت في كثير من الحالات احترام سلطة أجهزة السلطة الإقليمية وأجهزتها الدائمة، بل وأصدرت لها أوامر في بعض الحالات. ^{[ 6 ]}

استمر هذا النقاش حتى المؤتمر الثامن للحزب الشيوعي الروسي (البلاشفة) عام ١٩١٩، حين ندد مسؤولون من أجهزة الدولة الإقليمية مجددًا بانعدام احترام سلطتهم المؤسسية. وأُفيد حينها أن المفوضيات المركزية حاولت في عدة حالات إزالة الهيئات الدائمة في الأقاليم التي سعت إلى محاسبتها. إلا أن الطريقة الأكثر شيوعًا لتجاوز أجهزة الدولة الإقليمية تمثلت، أولًا، في قيام المفوضيات الشعبية بفتح مكاتب في الأقاليم لا تتبع لجهاز الدولة المحلي وجهازه الدائم الذي يقع ضمن نطاق اختصاصه. ثانيًا، سعت المفوضيات الشعبية إلى إخضاع الجهاز الإقليمي، الذي يعمل تحت سلطة جهاز الدولة المحلي، لسيطرتها، ما أدى إلى عزل أجهزة الدولة عن أجهزتها. ^{[ ٦ ]} وقد برّر معارضو هذه الإجراءات انتقاداتهم بشعار "كل السلطة للسوفيتات". في المقابل، قام المدافعون عن مفوضية الشعب بتبرير موقفهم من خلال الاستناد إلى ضرورة المركزية. ^{[ 7 ]}

عقد المؤتمر السابع لعموم روسيا لمجالس نواب العمال والفلاحين والقوزاق والجيش الأحمر ، المنعقد في الفترة من 5 إلى 9 ديسمبر 1919، قرارًا بتسويةٍ تقوم على مبدأ التبعية المزدوجة. فقد فشلت الأجهزة الدائمة لسلطات الدولة الإقليمية في مسعاها لإلزام جهاز الدولة المركزي بالمرور عبرها عند تنفيذ قراراته. وبدلًا من ذلك، تم تثبيت المكاتب الإدارية لسلطات الدولة في جميع أنحاء البلاد، واضطرت المفوضيات الشعبية المركزية إلى العمل من خلال هذه المكاتب. ونص القرار على أن "تخضع مكاتب [الجهاز الدائم] لذلك [الجهاز الدائم]، وتكون ملزمة بتنفيذ جميع أوامر وتعليمات [الجهاز الدائم]، وكذلك أوامر وتعليمات المكاتب المناظرة في كل [جهاز دائم] أعلى منه، وفي المفوضيات الشعبية المناظرة". ^{[ 8 ]} وكان من المقرر تعيين رؤساء الأجهزة المحلية بقرار مشترك من جهاز الدولة المعني والمفوضية الشعبية المعنية. على الصعيد المؤسسي، تحولت أجهزة الدولة ذات المستوى الأدنى إلى جهات رقابية تحاسب الأجهزة المحلية. ^{[ 8 ]}

في الصين، يتجلى التبعية المزدوجة بطريقتين متميزتين. أولاً، هناك قاعدة مؤسسية رسمية تُعرف بالقيادة المزدوجة، تُطبق على أجهزة محددة حيث يتطلب تعيين كبار المسؤولين موافقة أفقية مشتركة من جهاز على المستوى المقابل، وموافقة رأسية من جهاز أعلى، مع امتلاك الأخير للسلطة الأساسية، كما هو الحال في تعيين كبار المدعين العامين في النيابة العامة الشعبية العليا ، وكبار الكوادر في اللجنة المركزية لفحص الانضباط . ثانياً، يتمثل ذلك في ديناميكية التفاوض الشاملة والمتغيرة المعروفة باسم "تياو كواي" ، والتي تميز العلاقات الرأسية (المركزية) والأفقية (المحلية) عبر جهاز الدولة الموحد ، خارج نطاق الأجهزة الخاضعة للقيادة المزدوجة. ^{[ 9 ]}

وُضِعَت النيابة العامة الشعبية تحت قيادة مزدوجة في 3 سبتمبر 1951، عندما اعتمد مجلس الحكومة الشعبية المركزية لوائح تنظم عمل النيابة العامة الشعبية وعمل النيابات الأدنى منها. ^{[ 10 ]} نصّت "اللوائح العامة المنظمة لمكاتب النيابات العامة الشعبية بمختلف مستوياتها" على القيادة المزدوجة، حيث تكون النيابات الأدنى مسؤولة أمام مجلس الحكومة على المستوى المقابل، وأمام مكتب النيابة الأعلى منها. وقد حلّ هذا النظام محلّ نظام المساءلة الرأسية القديم، الذي كانت فيه النيابات الأدنى مسؤولة أمام المستوى الأعلى منها فقط. وقد بُرِّرَ هذا التغيير بصعوبة تطبيق الهيكل الرأسي القديم. ^{[ 11 ]} ومع ذلك، مع اعتماد " القانون الأساسي للنيابات العامة الشعبية " في 21 سبتمبر 1954، أُعيد العمل بنظام القيادة الرأسية نظرًا لانخفاض مستوى الكوادر في المستويات الأدنى. ^{[ 12 ]} عند تعديل القانون الأساسي مرة أخرى عام 1979، أُعيد العمل بنظام القيادة المزدوجة. ^{[ 13 ]} وهذا يعني أن النيابات العامة، بدلاً من أن تكون مستقلة عن السياسة، هي هيئات سياسية مسؤولة أمام أجهزة الدولة على المستوى المقابل والنيابة العامة الأعلى. ^{[ 14 ]} ورغم خضوعها للمساءلة أمام كليهما، فإن الحزب الاشتراكي الديمقراطي يقود نظامًا موحدًا من هيئات النيابات العامة بطريقة موحدة تتماشى مع المركزية الديمقراطية ، وتُعرف هذه العملية بالتكامل النيابي . وهذا يعني أن الحزب الاشتراكي الديمقراطي يستطيع إصدار توجيهات وقرارات للنيابات العامة على جميع مستويات الحكم. ^{[ 15 ]}

يمتد إطار القيادة المزدوجة هذا إلى ما هو أبعد من الهيئات القضائية والتأديبية ليشمل الإدارات الرئيسية. ففي الصين، تعمل كيانات مثل أجهزة وإدارات الأمن العام ، وأجهزة التدقيق ، وأجهزة الإحصاء ، وفق نظام قيادة مزدوجة، حيث تتولى الهيئة العليا التوجيه المهني والتشغيلي. وبينما تحتفظ الهيئات الأدنى مستوى بالسلطة الأساسية على إدارة الكوادر العامة، فإن تعيين قادتها الرئيسيين يتطلب التشاور أو الموافقة من الإدارة العليا، مما يرسخ نظام رقابة رأسية ضمن نظام شؤون الموظفين. ^{[ 16 ]}

في المجال الاقتصادي، شكّلت المركزية، في شكلها المتمثل في التبعية المزدوجة، سمةً أساسيةً للدولة السوفيتية. فعلى سبيل المثال، كانت الإدارة المالية في إحدى هيئات الدولة بالمدينة في الاتحاد السوفيتي مسؤولةً أفقيًا أمام هيئة الدولة بالمدينة، ومسؤولةً رأسيًا أمام إدارة المالية بالمحافظة. إلا أنه في حالة عملية إعداد ميزانية الدولة، كانت إدارة المالية، في الواقع، أكثر تبعيةً رأسيةً منها أفقية. مع ذلك، قد تكون إدارات أخرى أكثر تبعيةً أفقيةً منها رأسيةً، وذلك بحسب مدى أهمية العملية في نظر سلطات الدولة المركزية. وهكذا، لم تسعَ إدارات المالية الأدنى مستوىً إلى تحقيق مصالحها المحلية داخل وزارة المالية . وقد أشار الباحث السوفيتي غرانت أيفازيان ، المتخصص في عملية إعداد ميزانية الدولة السوفيتية، إلى أن "التبعية المزدوجة فيما يتعلق بالهيئات المالية المحلية تتسم بدرجة أكبر من التبعية الرأسية مقارنةً بالإدارات والهيئات الأخرى في [الهيئات الدائمة]". ^{[ 17 ]}