الميزانية الصفرية

بصفته مديرًا للحسابات في شركة تكساس إنسترومنتس ، ابتكر بيتر بير نظام الميزانية الصفرية للمساعدة في دمج الأهداف الاستراتيجية في عملية إعداد الميزانية من خلال ربطها بالمجالات الوظيفية. وبموجب نظامه، تُجمّع التكاليف وتُقاس بناءً على النتائج السابقة والتوقعات الحالية. وهذا يمكّن الإدارة من تخصيص الأموال وفقًا للاحتياجات الحالية بدلًا من النفقات السابقة. وقد عُيّن بير من قبل حاكم ولاية جورجيا آنذاك ، جيمي كارتر، لإدارة عملية إعداد ميزانية الولاية. ^{[ 2 ] [ 3 ]}

يشجع نظام الميزانية الصفرية الشركات على تقييم تمويل كل قسم واحتياجاته الحالية بدلاً من الاعتماد على زخم ميزانية العام السابق أو نفقاته السابقة. ^{[ 4 ]} ويمكن أن يساعد ذلك في التخلص من الإنفاق غير الضروري. كما يمكن تحسين التواصل بين الأقسام من خلال إشراك الموظفين في صنع القرار وتحديد أولويات الميزانية. ويمكن تطبيق نظام الميزانية الصفرية كعملية متواصلة تمتد على عدة سنوات بحيث لا يتأثر بها إلا عدد محدود من الأقسام أو الوظائف التجارية كل عام.

مع ذلك، قد يستغرق إعداد الميزانية وقتًا وجهدًا وموظفين إضافيين؛ ويأتي التوفير على حساب إعادة هيكلة كاملة في كل دورة ميزانية. وقد يُقدم المديرون مشاريعهم المفضلة على أنها نفقات "ضرورية". وقد تواجه الأقسام صعوبات في تبرير ميزانياتها، نظرًا لعدم اليقين بشأن تقلبات السوق. ويضطر المديرون إلى قضاء وقت أطول في إعداد الميزانيات كان من الممكن استغلاله في مهام أخرى. وقد يعني الوقت والتدريب اللازمان لإعداد الميزانية الصفرية أن الموظفين الإداريين لا يتفاعلون مع التغيرات المفاجئة في عملياتهم، مثل تحولات السوق أو حالات الطوارئ في الأقسام. ^{[ 5 ]} ونتيجة لذلك، قد يستغرق تخصيص التمويل اللازم للشركة وقتًا أطول.

في الولايات المتحدة، كانت شركة تكساس إنسترومنتس أول من طوّر نظام الميزانية الصفرية للقطاع الخاص. ^{[ 6 ]} وطبّق جيمي كارتر ، حاكم ولاية جورجيا آنذاك ، الأسلوب نفسه على القطاع العام أثناء إعداده الميزانية المالية للولاية لعام 1973. وبعد ثلاث سنوات، وبعد انتخاب كارتر رئيسًا للولايات المتحدة ، طبّقت الحكومة الفيدرالية نظام الميزانية الصفرية في قانون إصلاح الاقتصاد الحكومي والإنفاق لعام 1976. ^{[ 7 ]} وفي أواخر سبعينيات القرن العشرين، ألزم الرئيس كارتر الحكومة الفيدرالية بتبنّي نظام الميزانية الصفرية. وكما ذكر مكتب محاسبة الحكومة الأمريكية (GAO) لاحقًا، فإن " الميزانية الصفرية (ZBB) هي عملية صياغة ميزانية للسلطة التنفيذية، أُدخلت إلى الحكومة الفيدرالية عام 1977. وكان هدفها الرئيسي هو تحسين المخرجات المتاحة عند مستويات ميزانية بديلة. وبموجب نظام الميزانية الصفرية، كان يُتوقع من الوكالات تحديد الأولويات بناءً على نتائج البرامج التي يمكن تحقيقها عند مستويات إنفاق بديلة، أحدها أن يكون أقل من التمويل الحالي." ^{[ 8 ]}

بالنسبة لمعظم الحكومات الأمريكية، يُعدّ كلٌّ من الهيئات التشريعية والوكالات الحكومية والسلطة التنفيذية المستخدمين الرئيسيين لمنهجية الميزانية الصفرية. تشمل الهيئات التشريعية الكونغرس ومجالس الولايات والمجالس البلدية، والتي تتطلب جميعها تلخيص الأولويات والأهداف العامة والتركيز عليها. أما الوكالات، فتشمل مدير الوكالة ومديري الإدارات، وتتطلب معلومات أكثر تفصيلًا وتركيزًا على تنفيذ البرامج وكفاءتها. وأخيرًا، تشمل السلطة التنفيذية الرئيس والمحافظين ورؤساء البلديات/مديري المدن، والذين يركزون على احتياجات الهيئة التشريعية والوكالة. ^{[ 7 ]} على الرغم من اختلاف تركيز كلٍّ من الهيئات التشريعية والوكالات والسلطة التنفيذية، إلا أنه يتعين عليها جميعًا معالجة فعالية الأنشطة الحالية وتحديد ما إذا كان ينبغي إلغاؤها أو تقليصها. ^{[ 7 ]}

بحسب بيتر سارانت، المدير السابق لتدريب تحليل الإدارة في لجنة الخدمة المدنية الأمريكية خلال جهود تطبيق نظام الميزانية الصفرية في عهد كارتر، فإن مفهوم الميزانية الصفرية "يختلف من شخص لآخر". تشير بعض التعريفات إلى أن الميزانية الصفرية تعني البدء من الصفر في إعداد الميزانيات، أو اشتراط تبرير كل برنامج أو نشاط من الأساس. مع ذلك، في العديد من الوكالات الكبيرة، لا يُعد إجراء مراجعة شاملة لجميع عناصر البرنامج خلال فترة ميزانية واحدة أمرًا ممكنًا، وسيؤدي إلى تراكم هائل في الأعمال الورقية. ^{[ 9 ] : 3} في كثير من الجوانب، يشبه "سوء الفهم الشائع" للميزانية الصفرية عملية "مراجعة الغروب" أكثر من كونه عملية تقليدية للميزانية الصفرية في القطاع العام.

في نظرة عامة على الميزانية الصفرية، يتألف المفهوم من ثلاثة عناصر: تحديد وحدة القرار (صياغة هيكل الميزانية)، وصياغة حزمة القرار (تجميع طلب الميزانية)، وترتيب الحزم. تتكون الميزانية الصفرية في القطاع العام من ثلاثة مكونات: تحديد مستويات التمويل للوحدات (تقليديًا، أساس صفري، تمويل حالي، ومستوى خدمة مُحسَّن)، وتأثيرها على الوحدة باستخدام مؤشرات الأداء، وترتيب حزم القرار وفقًا لمستويات التمويل. في كثير من الحالات، كُلِّف موظفو البرامج بالبحث عن نماذج بديلة تُتيح تقديم الخدمات بكفاءة أكبر بمستويات تمويل أقل. راجع مكتب المحاسبة العامة الأمريكي (GAO) مبادرات ميزانية الأداء السابقة في عام 1997. ^{[ 8 ] : 6}

تم إلغاء نظام الميزانية الصفرية (ZBB) رسميًا في الميزانية الفيدرالية في 7 أغسطس 1981. وقد عزا بعض المشاركين في عملية إعداد الميزانية، بالإضافة إلى مراقبين آخرين، بعض أوجه الكفاءة في البرامج، الناجمة عن دراسة البدائل، إلى نظام الميزانية الصفرية. وقد فرض هذا النظام في الميزانية الفيدرالية شرطًا يقضي بما يلي: عرض مستويات تمويل بديلة؛ وربطها بنتائج بديلة. ^{[ 8 ]} وظل هذا العنصر من عملية إعداد الميزانية الصفرية ساريًا خلال إدارات ريغان وبوش وأوائل عهد كلينتون قبل إلغائه في عام 1994.

غالباً ما يكتنف مفهوم الميزانية الصفرية الكثير من اللبس. ولا يوجد دليل على أن الميزانية الصفرية في القطاع العام قد تضمنت قط "بناء الميزانيات من القاعدة إلى القمة" و"مراجعة كل فاتورة" كجزء من التحليل. وفي مناقشات الميزانية الصفرية، غالباً ما يحدث خلط بين عملية الميزانية الصفرية وعملية مراجعة انتهاء الصلاحية. ففي مراجعة انتهاء الصلاحية، تُلغى الوظيفة بأكملها ما لم تُقدّم أدلة على فعالية البرنامج.

يُعرّف سارانت الحد الأدنى للتمويل، استنادًا إلى تجربة التدريب الفيدرالية، بأنه أدنى مستوى من التمويل اللازم لاستمرار البرنامج. وبالتالي، فإن هذا المستوى الأدنى هو "مستوى البرنامج أو التمويل الذي لا يُمكن دونه الاستمرار في البرنامج... لأنه لا يُمكن تقديم أي مساهمة بنّاءة لتحقيق أهدافه". ^{[ 9 ] : 73} وقد كان تحديد هذا المستوى من تمويل البرنامج أمرًا شخصيًا وإشكاليًا.

ونتيجة لذلك، "اختارت بعض الولايات نسبًا مئوية تعسفية لضمان النظر في مبلغ أقل من طلب العام الماضي. وتفعل ذلك من خلال اشتراط أن يكون أحد البدائل 50% أو 80% أو 90% من طلب العام الماضي." ^{[ 10 ] : 52} وهذا يعادل تحليل تأثير خفض التمويل بنسبة 10% أو 20% أو 50% على عمليات البرنامج باعتباره مستوى التمويل "الأساسي الصفري".

تُعدّ مقاييس الأداء عنصرًا أساسيًا في عملية الميزانية الصفرية. فهي تتطلب في جوهرها مقاييس جودة لتحليل تأثير سيناريوهات التمويل على عمليات البرنامج ونتائجه. وبدونها، لن تنجح الميزانية الصفرية لأن حزم القرارات لا يمكن ترتيبها. ولإجراء تحليل الميزانية الصفرية، "يتم إعداد حزم قرارات بديلة وترتيبها، مما يسمح بتحليل المنفعة الحدية والتحليل المقارن". ^{[ 10 ] : 52}

تقليديًا، ركز تحليل الميزانية الصفرية على ثلاثة أنواع من المقاييس، وهي: "...الفعالية، والكفاءة، وعبء العمل لكل وحدة اتخاذ قرار. ويمكن استخدام مؤشرات غير مباشرة أو بديلة إذا لم تكن هذه الأنظمة موجودة أو كانت قيد التطوير." ^{[ 8 ] : 6}

بحسب مكتب المحاسبة الحكومي، "اعتقدت الوكالات أن الوقت المتاح لتنفيذ المبادرة الجديدة لم يكن كافيًا. ^{[ 11 ]} وقد ثبت أن شرط ضغط وظائف التخطيط والميزنة ضمن الأطر الزمنية لدورة الميزانية صعب للغاية، مما أثر على قدرة مديري البرامج على تحديد مناهج بديلة لتحقيق أهداف الوكالة. كما اعتقد بعض مسؤولي الوكالات أن معلومات الأداء اللازمة لتحليل الميزانية الصفرية كانت غير متوفرة." ^{[ 8 ] : 50-51}

كما ذكر المؤتمر الوطني للهيئات التشريعية للولايات : كان المقصود من الميزانية الصفرية في الأصل هو مراجعة جميع قرارات الميزانية سنويًا. ^{[ 12 ]} إلا أن هذا المفهوم تبين أنه متطرف للغاية بالنسبة لأي حكومة ولاية. ^{[ 12 ]} وقد استخدمت حكومة ولاية جورجيا ، التي بدأت تجربة الميزانية الصفرية عام 1971، صيغة معدلة منها. ^{[ 12 ]}

لم يكن للتأثير الغربي على الميزانية وجود في الصين قبل عام ١٩٩٣. وخلال تسعينيات القرن الماضي، بدأت الصين البحث عن شكل جديد وحديث للميزانية ضمن إصلاحها الشامل، واستقرت في النهاية على الميزانية الصفرية (ZBB). طُرح مفهوم الميزانية الصفرية لأول مرة في الصين مطلع التسعينيات، وركز بشكل أساسي على مقاطعة هوبي . وُضعت سياسة جديدة لتطبيق الميزانية الصفرية هناك، عُرفت باسم إصلاح الميزانية الإدارية (DBR). ووفقًا لجون ما، الأستاذ بجامعة نبراسكا، كانت السنوات الأولى لتطبيق الميزانية الصفرية في هوبي صعبة بعض الشيء، إذ لم يكن إصلاح الميزانية الإدارية قد طُبّق بعد في جميع الدوائر الحكومية في المقاطعة. لم تُطبّق سوى بضع دوائر نظام الميزانية، ولم تكن نتائج استخدام دوائر متعددة لأنظمة ميزانية مختلفة مُرضية. وبات من الواضح تدريجيًا أن استخدام الميزانية الصفرية بالمعنى التقليدي لن يُجدي نفعًا. بدأ المسؤولون في مقاطعة هوبي وإدارة الميزانية البحث عن سبل لدمج أفضل جوانب نظام الميزانية الصفرية (ZBB) وتشكيل نظام ميزانية جديد يلبي احتياجاتهم. ونتج عن هذا التغيير نظام ميزانية قائم على الأهداف على النمط الصيني. يتطلب هذا النظام من الهيئات والوكالات تقديم ميزانية بسيطة ضمن مهلة زمنية محددة مسبقًا. وقد أثبت نظام الميزانية القائم على الأهداف، كشكل معدل من نظام الميزانية الصفرية، نجاحًا معقولًا للحكومة الصينية في هوبي على مر السنين، إلا أن العديد من المشاكل لا تزال تواجه هذا النظام.

وقد لوحظ على نطاق واسع عدد من القضايا التي تتراوح بين غياب الميزانية الموحدة وبعض النفقات المعفاة بطريقة أو بأخرى من عملية الميزانية الصفرية، إلى تأثير العوامل السياسية.

على الرغم من أن مقاطعة هوبي قد وضعت ميزانية شاملة تجمع بين النفقات والإيرادات غير المدرجة في الميزانية، إلا أن هناك أنواعًا معينة من النفقات لا تزال خاضعة لسيطرة جهات أخرى غير وزارة المالية. ونتيجة لذلك، يصبح تحديد أولويات جميع البرامج الحكومية الممكنة أمرًا معقدًا. فلدى المسؤولين السياسيين دائمًا خطط أو تغييرات يرغبون في تنفيذها، مما يؤثر بشكل كبير على عملية تحديد أولويات الميزانية الصفرية. قد يُعلن بعض المسؤولين دعمهم لبرنامج معين ويطالبون وزارة المالية بتخصيص المزيد من الأموال له، بينما يُعارض آخرون ذلك. لذا، فإن أي تغييرات أو تحسينات حقيقية ستواجه دائمًا معارضة ما لم تحظَ بدعم سياسي موحد. كما أن جزءًا كبيرًا من الإنفاق لا يُدرج في عملية الميزانية الصفرية، مثل نفقات التشغيل، ونفقات الموظفين، والسياسات الحكومية التي تبدأ بعد السنة المالية.

من أبرز الإصلاحات التي طرأت على عملية الميزانية الصفرية، إلزام الإدارات بتقديم طلبات الميزانية، واستخدام تشريعات انتهاء الصلاحية. تعكس طلبات الميزانية خفضًا بنسبة معينة، ومستوى الإنفاق الحالي، وزيادة بنسبة معينة. يتيح ذلك فرصة تبادل التمويل بين الإدارات، حيث يتم تخصيص تمويل برنامج ذي أولوية منخفضة لإحداها مقابل تمويل برنامج ذي أولوية أعلى لإدارات أخرى. أما تشريعات انتهاء الصلاحية، فتخضع بعض البرامج المنفذة أو الممولة حاليًا للمراجعة لتحديد كفاءتها وفعاليتها وضرورتها.

بحسب شركة أكسنتشر ،

من أمثلة الشركات التي نجحت في تطبيق نظام الميزانية الصفرية، شركة سلع استهلاكية تمكنت من تحقيق وفورات بنسبة 18% وزيادة في سعر السهم بنسبة 20%. ومن الأمثلة الأخرى، بنك تجاري بارز قام بتحرير مبلغ كبير من المال وأعاد استثماره في التحول الرقمي، وشركة رعاية صحية حققت وفورات بقيمة 1.2 مليار جنيه إسترليني (1.36 مليار يورو) في ثلاث سنوات.

من بين الشركات التي أعلنت صراحةً عن استخدامها لبرامج الميزانية الصفرية في مكالماتها الخاصة بالأرباح: موندليز إنترناشونال ، وكامبل سوب ، وكرافت هاينز ، وأنهويزر-بوش إنبيف ، وتيسكو . في نتائج النصف الأول من عام 2017، أفادت شركة يونيليفر بأن الميزانية الصفرية حسّنت إنتاجية التسويق لديها، وحسّنت ترشيد إنفاقها الإعلاني، مع خفض التكاليف العامة غير الضرورية. ^{[ 18 ]} وفي حالة أخرى، كان استخدام الميزانية الصفرية في شركة 3G Capital مربحًا للمساهمين. فعندما خفضت 3G Capital التكاليف بسرعة داخل شركة كرافت، ارتفعت أسعار أسهمها بنسبة 36%. وقد مكّن هذا النوع من الميزانية شركات مثل كرافت من المنافسة على السعر مجددًا مع بعض المنافسين الأقل تكلفة. تساعد الميزانية الصفرية على توجيه المزيد من الأموال إلى المساهمين بدلًا من إنفاقها على أقسام غير مستغلة، أو برامج ممولة بشكل مفرط، أو عادات إنفاق مسرفة. ^{[ 13 ]}