الإصلاح الاقتصادي في العراق

يشير مصطلح الإصلاح الاقتصادي في العراق إلى القرارات التي اتخذتها سلطة الائتلاف المؤقتة لتغيير اقتصاد العراق بشكل جذري في أعقاب الغزو الذي قادته الولايات المتحدة عام 2003 .

قبل الاحتلال الأمريكي، كان العراق يتمتع باقتصاد مخطط مركزياً . ومن بين أمور أخرى، كان هذا الاقتصاد يحظر الملكية الأجنبية للشركات العراقية، ويدير معظم الصناعات الكبرى كمؤسسات مملوكة للدولة، ويفرض رسوماً جمركية باهظة لمنع دخول البضائع الأجنبية. ^{[ 1 ]} بعد غزو العراق عام 2003 ، سارعت سلطة الائتلاف المؤقتة إلى إصدار العديد من الأوامر الملزمة لخصخصة الاقتصاد العراقي وفتحه أمام الاستثمار الأجنبي .

تم تنفيذ الإصلاح الاقتصادي بالتوازي مع إصلاح المؤسسات الحكومية والنظام القانوني العراقي ، بالإضافة إلى استثمارات دولية كبيرة لإصلاح أو استبدال البنية التحتية المتضررة في العراق .

رغم أن جهود الإصلاح قد حققت بعض النجاحات ، إلا أن مشاكل قد ظهرت في تنفيذ جهود إعادة إعمار العراق الممولة دولياً. وتشمل هذه المشاكل انعدام الأمن، والفساد المستشري ، ونقص التمويل، وضعف التنسيق بين الوكالات الدولية والمجتمعات المحلية.

خطط بول بريمر ، الرئيس التنفيذي لسلطة الائتلاف المؤقتة في العراق، لإعادة هيكلة الاقتصاد العراقي المملوك للدولة وفق مبادئ السوق الحرة . وخفض بريمر ضريبة الشركات من حوالي 45% إلى ضريبة ثابتة قدرها 15%، وسمح للشركات الأجنبية بتحويل جميع أرباحها المحققة في العراق إلى الخارج. إلا أن معارضة كبار المسؤولين العراقيين، إلى جانب تدهور الوضع الأمني، حالت دون تنفيذ خطة بريمر للخصخصة خلال فترة ولايته، ^{[ 2 ]} مع أن أوامره لا تزال سارية. وبالإضافة إلى حوالي 200 شركة أخرى مملوكة للدولة، كان من المقرر بدء خصخصة قطاع النفط في أواخر عام 2005، إلا أن اتحاد نقابات النفط في العراق يعارض ذلك .

وضع الأمر رقم 39 إطاراً للخصخصة الكاملة في العراق، باستثناء "الاستخراج الأولي والمعالجة الأولية" للنفط، وسمح بالتملك الأجنبي الكامل للأصول العراقية. وقانون النفط العراقي هو مشروع قانون قُدِّم إلى مجلس النواب العراقي في مايو/أيار 2007. ^{[ 3 ]}

لم تتوصل الحكومة العراقية بعد إلى اتفاق بشأن القانون. في يونيو/حزيران 2008، أعلنت وزارة النفط العراقية عن خطط للمضي قدماً في إبرام عقود صغيرة لمدة عام أو عامين دون مناقصة مع شركات إكسون موبيل ، وشل ، وتوتال ، وبي بي - التي كانت شريكة في شركة نفط العراق - إلى جانب شيفرون وشركات أصغر، وذلك لخدمة أكبر حقول النفط في العراق. ^{[ 4 ]} وقد أُلغيت هذه الخطط في سبتمبر/أيلول بسبب تعثر المفاوضات لفترة طويلة حالت دون إنجاز العمل في الإطار الزمني المحدد، وفقاً لوزير النفط العراقي حسين الشهرستاني . كما انتقد عدد من أعضاء مجلس الشيوخ الأمريكي الاتفاق، بحجة أنه يعرقل الجهود المبذولة لإقرار قانون المحروقات. ^{[ 5 ]}

ضمت حكومة بريمر الانتقالية شخصيات مقربة من إدارة جورج دبليو بوش ، مثل دان أمستوتز ، وهو أحد جماعات الضغط في صناعة تجارة الحبوب ، والذي تم تعيينه مسؤولاً عن السياسة الزراعية في العراق.

نصّ الأمر رقم 39 الصادر عن سلطة الائتلاف المؤقتة، بعنوان "الاستثمار الأجنبي"، على أنه "يحق للمستثمر الأجنبي القيام باستثمارات أجنبية في العراق بشروط لا تقلّ تفضيلاً عن تلك المطبقة على المستثمر العراقي"، وأنه "لا يجوز تقييد حجم المشاركة الأجنبية في الكيانات التجارية المنشأة حديثاً أو القائمة في العراق...". كما يُصرّح للمستثمر الأجنبي "بتحويل جميع الأموال المرتبطة باستثماره الأجنبي إلى الخارج دون تأخير، بما في ذلك الأسهم أو الأرباح وتوزيعات الأرباح...".

يؤكد النقاد، بموجب هذا القرار، أن اتفاقية السلام الشاملة قد أحدثت تغييرًا جذريًا في اقتصاد العراق، إذ سمحت باستثمارات أجنبية غير محدودة وغير مقيدة، ولم تفرض أي قيود على تحويل الأرباح إلى الخارج. ومع ذلك، تتوافق هذه السياسات مع المعايير الدولية الحالية للاستثمار الأجنبي المباشر التي تلتزم بها معظم دول العالم المتقدم. ^{[ 6 ] [ 7 ]} وخلص القرار إلى أنه "في حال نص اتفاق دولي يكون العراق طرفًا فيه على شروط أكثر ملاءمة للمستثمرين الأجانب الذين يمارسون أنشطة استثمارية في العراق، تُطبق الشروط الأكثر ملاءمة المنصوص عليها في الاتفاق الدولي". ^{[ 8 ]}

بحسب نقاد مثل نعومي كلاين ، صُمم هذا القرار لخلق بيئة مواتية قدر الإمكان للمستثمرين الأجانب، مما يسمح للشركات الأمريكية والمتعددة الجنسيات بالسيطرة على الاقتصاد العراقي. ^{[ 9 ]} وقد أشارت انتقادات حادة إلى أن هذه السياسات مناهضة للديمقراطية في جوهرها، وأن هذه القواعد لا يمكن أن تكون شرعية إلا إذا أقرتها حكومة عراقية منتخبة متحررة من الاحتلال الأجنبي. ^{[ 10 ]} بينما يرى آخرون أن هذه القواعد لا تعدو كونها محاولة لمواءمة القانون الاقتصادي العراقي مع المعايير الحديثة للتجارة الدولية ، وأن الحكومة السابقة وقوانينها لم تكن شرعية ديمقراطياً لأن حكومة صدام حسين لم تكن منتخبة.

منح الأمر رقم 17 الصادر بموجب قانون السلطة المركزية جميع المقاولين الأجانب العاملين في العراق حصانة من " الإجراءات القانونية العراقية "، مما يمنحهم فعلياً حصانة من أي نوع من الدعاوى، المدنية أو الجنائية، عن الأفعال التي يقوم بها المقاولون داخل العراق. ^{[ 11 ]}

أدى الأمر رقم ١٢ الصادر عن قانون الائتلاف المؤقت، والمعدل بالأمر رقم ٥٤، إلى تعليق جميع الرسوم الجمركية، مما أزال الميزة التي كان يتمتع بها المنتجون العراقيون المحليون على المنتجين الأجانب. ^{[ ١٢ ] [ ١٣ ]} ومع ذلك، أُعيد فرض "رسوم إعادة الإعمار" بنسبة ٥٪ على جميع السلع المستوردة لاحقًا للمساعدة في تمويل مشاريع إعادة الإعمار التي بادر بها العراقيون. ^{[ ١٤ ]}

نصّ الأمر رقم 49 الصادر عن سلطة الائتلاف المؤقتة على تخفيض الضرائب للشركات العاملة في العراق، حيث خفّض النسبة من 40% كحد أقصى إلى 15% كحد أقصى على الدخل. كما أُعفيت الشركات المتعاونة مع سلطة الائتلاف المؤقتة من دفع أي ضرائب. ^{[ 15 ]}

كان أحد التحديات الاقتصادية الرئيسية هو الدين الخارجي الهائل للعراق، والذي قُدّر بنحو 130  مليار دولار. ^{[ 16 ]} على الرغم من أن بعض هذا الدين كان ناتجًا عن عقود تصدير عادية لم يسددها العراق، إلا أن معظمه كان نتيجة للدعم العسكري والمالي خلال حرب العراق مع إيران.

زعمت حملة اليوبيل العراقي أن معظم هذه الديون غير مشروعة . إلا أنه نظراً لعدم قبول مفهوم الديون غير المشروعة ، فإن محاولة التعامل معها وفقاً لهذه الشروط كانت ستُورِّط العراق في نزاعات قانونية لسنوات. لذلك، قرر العراق التعامل مع ديونه بشكل أكثر واقعية، ولجأ إلى نادي باريس للدائنين الرسميين. ^{[ 17 ]} وأعاد العراق هيكلة ديونه مع الدائنين الرسميين والتجاريين بين عامي 2006 و2008.

ساهم استخدام ما وصفه جوزيف ستيغليتز بأنه ربما أكثر علاجات الصدمة السوقية جذرية على الإطلاق في تأجيج الانقسامات الطائفية وإعاقة عملية إعادة إعمار العراق وتعافيه بشكل كبير. ^{[ 18 ]} أدت سياسات سلطة الائتلاف المؤقتة إلى تسريح ما يصل إلى 10% من القوى العاملة العراقية بسبب اجتثاث البعث. ^{[ 19 ]} وارتفعت البطالة لاحقًا من 16.8% إلى 28.1% بنهاية عام 2003. ^{[ 20 ]} ومع ذلك، أشارت تقديرات مستقلة إلى أن البطالة بنهاية عام 2005 ربما وصلت إلى 40%. ^{[ 21 ]} ساهم الارتفاع السريع في البطالة الناجم عن الإصلاحات الاقتصادية لسلطة الائتلاف المؤقتة في دفع العراقيين نحو دعم التمرد كأشكال بديلة للعمل. ^{[ 22 ]} تركت إصلاحات سلطة الائتلاف المؤقتة الحكومات العراقية اللاحقة رهينة للضغوط المالية، مما جعل العراق أكثر عرضة للتأثير الاستغلالي من صندوق النقد الدولي . ^{[ 23 ]}

منذ ذروتها عام 1980، انخفض الناتج المحلي الإجمالي الاسمي للعراق بشكل مطرد إلى 12.3  مليار دولار فقط عام 2000، ويعود ذلك أساسًا إلى العقوبات وتداعيات قصف العراق خلال حرب الخليج . إلا أن رفع العقوبات بعد الإطاحة بصدام حسين كان له أثر فوري، إذ بلغ الناتج المحلي الإجمالي الاسمي 55.4  مليار دولار بحلول عام 2007 ^{[ 24 ]} نتيجة لزيادة إنتاج النفط وارتفاع الأسعار العالمية. وفي عام 2006، قُدِّر نمو الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي بنحو 17%. ^{[ 25 ]}

في مقال نُشر في مجلة نيوزويك الدولية في ديسمبر 2006 ، ورد أن دراسة أجرتها مؤسسة غلوبال إنسايت في لندن أظهرت أن

سواءً أكانت هناك حرب أهلية أم لا، يمتلك العراق اقتصادًا، والمثير للدهشة أنه يحقق أداءً جيدًا للغاية. يشهد قطاع العقارات ازدهارًا ملحوظًا، كما أن قطاعات البناء والتجزئة وتجارة الجملة تتمتع بصحة جيدة أيضًا، وفقًا للتقرير. وتشير غرفة التجارة الأمريكية إلى وجود 34 ألف شركة مسجلة في العراق، مقارنةً بـ 8 آلاف شركة قبل ثلاث سنوات. وقد ارتفعت مبيعات السيارات المستعملة وأجهزة التلفزيون والهواتف المحمولة بشكل حاد. تتفاوت التقديرات، لكن إحدى التقديرات الصادرة عن مؤسسة "غلوبال إنسايت" تشير إلى أن نمو الناتج المحلي الإجمالي بلغ 17% العام الماضي، وتتوقع 13% لعام 2006. أما البنك الدولي فيتوقع نموًا أقل، بنسبة 4% هذا العام. ولكن، بالنظر إلى كل الاهتمام المُوجّه لتدهور الوضع الأمني، فإن الحقيقة اللافتة هي أن العراق يشهد نموًا على الإطلاق. ^{[ 26 ]}

مع ذلك، أظهرت مؤشرات أخرى استمرار معاناة الاقتصاد العراقي. فبينما ساهم ارتفاع أسعار النفط في عامي 2005 و2006 في زيادة طفيفة في الناتج المحلي الإجمالي، لم يُترجم ذلك إلى أي تحسن ملموس في مستويات المعيشة، إذ لم يُمثّل قطاع النفط سوى 1% من القوى العاملة. ^{[ 27 ]} علاوة على ذلك، لم ينتعش قطاع الطاقة نتيجة لتحرير السوق في عهد السلطة الانتقالية. فقد انخفض إنتاج الكهرباء في عام 2006 بنسبة 15% عن مستويات ما قبل الغزو، وأدى فشل إعادة بناء قطاع الطاقة العراقي إلى ارتفاع معدلات سوء التغذية والوفيات، وتراجع فرص الحصول على المياه النظيفة. ^{[ 28 ]} إضافة إلى ذلك، أسفر فرض التجارة الحرة عن تدمير الصناعات التحويلية المحلية في العراق. فقد علّقت السلطة الانتقالية جميع الرسوم الجمركية وضرائب الاستيراد والرسوم الجمركية ورسوم التراخيص، مما أدى إلى تدفق هائل للتجارة أحادية الجانب، حيث غمرت سلع أكثر تنافسية السوق، الأمر الذي قضى على ما تبقى من قطاع الصناعات التحويلية في العراق. ^{[ 29 ]} وقد أفاد الارتفاع الناتج في أعداد الرأسماليين وأصحاب الأعمال وأفراد القوى العاملة الفقراء التمرد العراقي، حيث تمكنوا من الوصول إلى مجندين جدد ومصادر تمويل. ^{[ 30 ]}

كان لتحرير الأمن آثارٌ ضارة على العراق أيضاً. فقد أدى الأمر رقم 27 إلى ظهور " سوق المرتزقة " في العراق. ^{[ 31 ]} وأصبحت الوظائف التي كان من المفترض أن يقوم بها الجيش أو الشرطة تُنفذ من قبل متعاقدين من القطاع الخاص، سواء كانوا عراقيين أو غير عراقيين، يتمتعون بنفس امتيازات ضباط الجيش والشرطة دون أي مساءلة. ^{[ 32 ]} ونتيجةً لذلك، فقد العراق "احتكاره للعنف" لصالح المتعاقدين من القطاع الخاص، حيث تم توظيف ما يقرب من 100 ألف مرتزق في العراق بعد صدور الأمر رقم 27، وقد انخرط العديد منهم في أعمال تعذيب وإساءة معاملة وقتل. ^{[ 33 ]}

بحسب دراسة أمريكية أجريت في 12 مايو 2007، فإنه من الممكن اختلاس ما بين 100 ألف برميل يوميًا (16 ألف متر ^مكعب /يوم) و 300 ألف برميل يوميًا (48 ألف متر ^مكعب /يوم) من إنتاج النفط العراقي المعلن خلال السنوات الأربع الماضية من خلال الفساد أو التهريب. ^{[ 34 ]}  

نظراً للإمكانات الاقتصادية للعراق، برز سوق متخصص لعملة الدينار العراقي . ويستثمر المضاربون في الدينار العراقي أملاً في تحقيق عائد بمجرد استقرار الأوضاع في العراق . وقد زاد تأييد جيم كريمر للدينار العراقي على قناة سي إن بي سي في 20 أكتوبر/تشرين الأول 2009 من الاهتمام بهذا الاستثمار. ^{[ 35 ]}

يرى منتقدو اتفاقية السلام الشامل أن هذه السياسات لم تكن مجرد محاولات سافرة لتشكيل اقتصاد العراق لصالح المستثمرين الأمريكيين (وغيرهم) وضد مصالح العراقيين أنفسهم، بل إنها كانت أيضاً غير قانونية بموجب القانون الدولي (وتحديداً قرارات لاهاي واتفاقيات جنيف ) لأن سلطة الاحتلال ممنوعة من إعادة كتابة قوانين البلد المحتل. ^{[ 36 ]}

جادلت سلطة الائتلاف المؤقتة بأن فرض الأمر 39 مسموح به بموجب قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة رقم 1483 ، ^{[ 37 ]} لأنه يلزمها بـ"تعزيز رفاهية الشعب العراقي من خلال الإدارة الفعالة للأراضي"، وتهيئة "الظروف التي تمكن الشعب العراقي من تحديد مستقبله السياسي بحرية". ^{[ 38 ]} ويشير مؤيدو هذا الموقف إلى أن القرار 1483 يستلزم بالضرورة إعادة هيكلة اقتصادية جذرية، وبالتالي فهو يسمح باستثناء من القانون الدولي فيما يتعلق بالاحتلال. ^{[ 39 ]} ومع ذلك، يشير آخرون إلى أن القرار 1483 "يدعو جميع الأطراف المعنية إلى الامتثال للقانون الدولي، ولا سيما اتفاقيات جنيف لعام 1949"، ^{[ 40 ]} الأمر الذي يلزم قوة الاحتلال باحترام القوانين السارية في البلاد ما لم يُمنع ذلك منعًا باتًا. ^{[ 41 ]}

• معايير الانسحاب من العراق
• مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة وحرب العراق
• الاستثمار في العراق ما بعد الغزو