تنظيم مشروطية سيادة القانون

وفقًا للمادة 2 من معاهدة الاتحاد الأوروبي ، يقوم الاتحاد على احترام سيادة القانون، إلى جانب قيم أخرى، مثل كرامة الإنسان، والحرية، والديمقراطية، والمساواة، واحترام حقوق الإنسان وحقوق الأقليات في الانتماء. ^{[ 3 ]} ولتيسير تحقيق هذه القيم الديمقراطية للاتحاد الأوروبي، تنص المادة 4 من معاهدة الاتحاد الأوروبي على أنه ينبغي للاتحاد والدول الأعضاء مساعدة بعضها البعض "وفقًا لمبدأ التعاون الصادق " ^{[ 4 ]} و"الامتناع عن اتخاذ تدابير من شأنها أن تُعرّض للخطر" ^{[ 4 ]} تحقيق قيم الاتحاد.

تُشكّل المادة 7 من معاهدة الاتحاد الأوروبي آليةً للانتصاف في حال وجود انتهاك جسيم للقيم الأساسية المنصوص عليها في المادة 2 في إحدى الدول الأعضاء، حيث يمكن للاتحاد الأوروبي تجاوز صلاحياته الممنوحة له لإعادة تلك الدولة العضو إلى الامتثال. ^{[ 5 ]} من جهة أخرى، يستند نظام مشروطية سيادة القانون إلى المادة 322(1)(أ) من معاهدة عمل الاتحاد الأوروبي كأساس قانوني له.

يقوم البرلمان الأوروبي والمجلس، وفقاً للإجراءات التشريعية العادية، وبعد التشاور مع ديوان المحاسبة، باعتماد ما يلي عن طريق اللوائح:

(أ) القواعد المالية التي تحدد على وجه الخصوص الإجراء الذي يتعين اتباعه لوضع وتنفيذ الميزانية ولعرض ومراجعة الحسابات؛

لذا، فإن الهدف المشروع من إقامة صلة بين أموال الاتحاد الأوروبي والمصالح المالية من جهة، وسيادة القانون السليمة في الدول الأعضاء من جهة أخرى، هو ضمان التنفيذ السليم وحماية ميزانية الاتحاد الأوروبي، إلى جانب إدارة مالية شفافة. ^{[ 6 ] [ 7 ]}

تُعرّف المادة الثانية من اللائحة "سيادة القانون" في ضوء المادة الثانية من معاهدة الاتحاد الأوروبي، وتُوسّع تعريفها بإضافة مستويات مختلفة تتعلق بفروع الحكومة المختلفة. بالنسبة للمجتمع الديمقراطي عمومًا، يتطلب احترام سيادة القانون "عملية تشريع شفافة وخاضعة للمساءلة وديمقراطية وتعددية"، بالإضافة إلى "اليقين القانوني" و"فصل السلطات". ^{[ 8 ]} يضمن هذا الجانب وجود ضوابط وتوازنات، ولا يسمح بتركيز السلطة في يد جهة واحدة. ^{[ 9 ]} وبالنسبة للسلطة التنفيذية تحديدًا، التي تمتلك نفوذًا مباشرًا في صنع القرار، تعني سيادة القانون "حظر التعسف"، ^{[ 8 ]} وذلك لمنع المحاباة والفساد. أما بالنسبة للسلطة القضائية، فهي تتطلب "حماية قضائية فعّالة، بما في ذلك الوصول إلى العدالة، من قِبل محاكم مستقلة ونزيهة، بما في ذلك الحقوق الأساسية؛ وفصل السلطات؛ وعدم التمييز والمساواة أمام القانون". ^{[ 8 ]} إن وجود نظام قضائي فعال ومستقل لا يمثل توازناً مهماً لسلطة الفروع الأخرى للحكومة فحسب، بل إنه يحمي أيضاً الحريات والحقوق الفردية. ^{[ 10 ]}

تصف المادة 3 انتهاكات سيادة القانون التي يمكن الاستدلال عليها في إنفاذ هذا النظام لحماية الميزانية، بينما تشرح المادة 4 بالتفصيل ثمانية شروط يجب استيفاؤها لتحديد وجود خطر جسيم أو انتهاك فعلي لسيادة القانون. ^{[ 8 ]}

تُفصّل المادة 5 جميع التدابير التي يمكن اتخاذها لحماية ميزانية الاتحاد، وتشرح المادة 6 الإجراءات المتبعة في حال استيفاء أي من شروط المادة 4 من قِبل دولة عضو. ^{[ 8 ]} وأخيرًا، تصف المادة 7 من اللائحة التدابير اللازمة لرفع التدابير المفروضة على دولة عضو. ^{[ 8 ]}

في 2 ديسمبر/كانون الأول 2021، أصدر المحامي العام، كامبوس سانشيز-بوردونا، رأيه في القضيتين C-156/21 المرفوعتين من قبل المجر وC-157/21 المرفوعتين من قبل بولندا ضد البرلمان والمجلس. ^{[ 19 ] [ 20 ]} وكتب المحامي العام في رأيه أنه بما أن الهدف هو الإدارة السليمة لميزانية الاتحاد وليس حماية سيادة القانون كآلية عقابية، فإن المادة 322(1)(أ) من معاهدة عمل الاتحاد الأوروبي تُعد أساسًا قانونيًا مناسبًا لتحقيق هذا الهدف.

"...لا يهدف هذا النظام إلى حماية سيادة القانون عن طريق آلية عقابية مماثلة للمادة 7 من معاهدة الاتحاد الأوروبي، بل يهدف إلى إنشاء أداة مشروطة مالية لحماية تلك القيمة للاتحاد الأوروبي..."

"...يشترط النظام وجود صلة مباشرة كافية بين انتهاك سيادة القانون وتنفيذ الميزانية، مما يعني أنه لا ينطبق على جميع انتهاكات سيادة القانون، بل فقط على تلك المرتبطة بشكل مباشر بتنفيذ ميزانية الاتحاد..."

بالإضافة إلى ذلك، أكد المدعي العام أن وجود المادة 7 من معاهدة الاتحاد الأوروبي لا يمنع الاتحاد الأوروبي من استخدام أدوات إضافية لحماية قيم الاتحاد غير تلك المنصوص عليها في المادة 7، وذلك فقط في حدود اختلافها عن الآليات المنصوص عليها في هذه المادة. ^{[ 19 ]} ولذلك، يحدد نظام الشروط هذا الاختلاف، إذ يجب أن يكون هناك ارتباط مباشر بين سيادة القانون والإدارة المالية السليمة من قبل الدولة العضو بهدف حماية ميزانية الاتحاد. ^{[ 19 ]}

أخيرًا، يدّعي المحامي العام أنه على الرغم من ذكر سيادة القانون كإحدى قيم الاتحاد في المادة 2 من معاهدة الاتحاد الأوروبي، فإن هذا لا يمنع المشرّع من تعريف هذا المفهوم وتحديده بدقة أكبر (مع التركيز على المادة 2 من اللائحة). ^{[ 8 ] [ 19 ]} ويختتم بالإشارة إلى أن تعريفات سيادة القانون الواردة في اللائحة، وغيرها من التفاصيل المتعلقة بشروط انتهاك سيادة القانون، "تفي بالحد الأدنى من متطلبات الوضوح والدقة وإمكانية التنبؤ التي يقتضيها مبدأ اليقين القانوني". ^{[ 19 ]}

رفضت محكمة العدل الأوروبية في نهاية المطاف شكاوى كلا البلدين، وخلصت إلى أن اللائحة تستند إلى أساس قانوني مناسب، وأشارت إلى أن الاتحاد لم يتجاوز صلاحياته الممنوحة له بموجب المعاهدات. ^{[ 21 ] [ 22 ]}

"لقد تم تحديد القيم الواردة في المادة 2 من معاهدة الاتحاد الأوروبي، وهي قيم مشتركة بين الدول الأعضاء. وهي تُعرّف هوية الاتحاد الأوروبي كنظام قانوني مشترك. وبالتالي، يجب أن يكون الاتحاد الأوروبي قادراً على الدفاع عن هذه القيم، في حدود صلاحياته المنصوص عليها في المعاهدات..."

بالإضافة إلى ذلك، أكدت المحكمة على ضرورة وجود "ثقة متبادلة" بين الاتحاد والدول الأعضاء، وعلى إدراك الدول الأعضاء لضرورة التزامها بالقيم المنصوص عليها في المادة 2 من معاهدة الاتحاد الأوروبي للاستفادة الكاملة من مزايا عضويتها في الاتحاد الأوروبي (الفقرة 126). ^{[ 23 ]} وفي حال عدم التزام دولة عضو بالقيم المذكورة، ترفض المحكمة الإجراء المنصوص عليه في المادة 7 من معاهدة الاتحاد الأوروبي باعتباره الإجراء الوحيد الذي "يمكن من خلاله حماية قيمة سيادة القانون من قبل الاتحاد الأوروبي" (الفقرة 163). ^{[ 23 ]} ومع ذلك، وبالإشارة إلى اللائحة المحددة، تُرسّخ المحكمة آلية الربط المباشر:

"...يكفي أن نشير إلى أن اللائحة المتنازع عليها لا تخول المفوضية ولا المجلس إجراء مثل هذه المراجعة إلا فيما يتعلق بسلوك سلطة تابعة لدولة عضو أو حالة تعزى إلى هذه السلطة والتي تتعلق بتنفيذ ميزانية الاتحاد والتي، بالتالي، تقع ضمن نطاق قانون الاتحاد الأوروبي."