وساطة الأمم المتحدة في نزاع كشمير

عقب اندلاع الحرب الهندية الباكستانية عام 1947 ، توجه الحاكم العام للهند ، ماونتباتن، إلى لاهور في الأول من نوفمبر/تشرين الثاني 1947 لعقد مؤتمر مع محمد علي جناح ، مقترحًا أنه في جميع الإمارات الأميرية التي لم ينضم حاكمها إلى دولة ذات سيادة تتوافق مع أغلبية السكان (والتي كانت ستشمل جوناجاد وحيدر آباد وكشمير)، يُحسم الانضمام بالرجوع إلى إرادة الشعب بشكل محايد. رفض جناح العرض. ^{[ 1 ]} والتقى رئيسا الوزراء جواهر لال نهرو ولياقت علي خان مجددًا في ديسمبر/كانون الأول، حيث أبلغ نهرو خان ​​بنية الهند إحالة النزاع إلى الأمم المتحدة بموجب المادة 35 ( الفصل السادس ) من ميثاق الأمم المتحدة ، التي تسمح للدول الأعضاء بإبلاغ مجلس الأمن بالحالات التي "يُحتمل أن تُهدد صون السلم الدولي". ^{[ 2 ]}

سعت الهند إلى حل القضية في مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة في 1 يناير 1948. ^{[ 3 ]} وعقب إنشاء لجنة الأمم المتحدة للهند وباكستان ، أصدر مجلس الأمن القرار 47 في 21  أبريل 1948. وفرض القرار وقفًا فوريًا لإطلاق النار، ودعا حكومة باكستان إلى "ضمان انسحاب أفراد القبائل والمواطنين الباكستانيين غير المقيمين عادةً في ولاية جامو وكشمير، والذين دخلوا الولاية بغرض القتال". كما طالب حكومة الهند بتقليص قواتها إلى الحد الأدنى، وبعد ذلك يتم اتخاذ الإجراءات اللازمة لإجراء استفتاء شعبي حول مسألة انضمام الولاية إلى الهند أو باكستان. إلا أنه لم يُفعّل وقف إطلاق النار إلا في 1 يناير 1949، بتوقيع الجنرال غرايسي نيابةً عن باكستان، والجنرال روي بوتشر نيابةً عن الهند. ^{[ 4 ]}

قامت لجنة الأمم المتحدة للهند وباكستان (UNCIP) بثلاث زيارات إلى شبه القارة الهندية بين عامي 1948 و1949، سعيًا لإيجاد حل يرضي كلاً من الهند وباكستان. ^{[ 5 ]} وأبلغت اللجنة مجلس الأمن في أغسطس/آب 1948 أن "وجود القوات الباكستانية" داخل كشمير يُمثل "تغييرًا جوهريًا" في الوضع. واقترحت اللجنة عملية من مرحلتين لسحب القوات. في المرحلة الأولى، كان على باكستان سحب قواتها، بالإضافة إلى المواطنين الباكستانيين الآخرين، من الولاية. وفي المرحلة الثانية، "عندما تُخطر اللجنة حكومة الهند" بإتمام الانسحاب الباكستاني، كان على الهند سحب الجزء الأكبر من قواتها. وبعد إتمام عمليتي الانسحاب، كان سيُجرى استفتاء شعبي. ^{[ 6 ]} وقد قبلت الهند القرار، لكن باكستان رفضته فعليًا. ^{[ 7 ]}

اعتبرت الحكومة الهندية نفسها خاضعةً للسيادة القانونية على جامو وكشمير بموجب انضمام الولاية . واعتُبر الدعم الذي قدمته باكستان للقوات المتمردة وقبائل البشتون عملاً عدائياً، واعتُبر تدخل الجيش الباكستاني لاحقاً غزواً للأراضي الهندية. من وجهة النظر الهندية، كان الهدف من الاستفتاء تأكيد الانضمام، الذي كان قد اكتمل بالفعل من جميع النواحي، ولم يكن بإمكان باكستان أن تطمح إلى تكافؤ الفرص مع الهند في هذا الصراع. ^{[ 8 ]}

رأت الحكومة الباكستانية أن ولاية جامو وكشمير قد أبرمت اتفاقية وقف إطلاق نار مع باكستان، تمنعها من إبرام اتفاقيات مع دول أخرى. كما رأت أن المهراجا لم يعد يملك صلاحية تنفيذ الانضمام، لأن شعبه قد ثار واضطر إلى الفرار من العاصمة. واعتقدت أن حركة آزاد كشمير، بالإضافة إلى التوغلات القبلية، كانت محلية وعفوية، وأن مساعدة باكستان لها لا تقبل النقد. ^{[ 9 ]}

باختصار، طالبت الهند بمعاملة غير متكافئة للبلدين في ترتيبات الانسحاب، معتبرةً باكستان "معتدية"، بينما أصرت باكستان على المساواة. مال وسطاء الأمم المتحدة نحو المساواة، وهو ما لم يرضِ الهند. ^{[ 10 ]} في النهاية، لم يتم أي انسحاب، إذ أصرت الهند على ضرورة انسحاب باكستان أولاً، بينما زعمت باكستان أنه لا يوجد ما يضمن انسحاب الهند لاحقاً. ^{[ 11 ]} لم يتم التوصل إلى اتفاق بين البلدين بشأن عملية نزع السلاح. ^{[ 12 ]}

أشار الباحثون إلى أن فشل جهود مجلس الأمن في الوساطة يعود إلى اعتبار المجلس القضية نزاعاً سياسياً بحتاً دون التحقق من أسسها القانونية. ^{[ 13 ] [ 14 ] [ 15 ]}

لم تكن قضية الهند وباكستان مدرجة على جدول أعمال مجلس الأمن الدولي بين عامي 1953 و1957. وخلال هذه الفترة، اتخذت كل من الهند وباكستان قرارات داخلية زادت من حدة التوتر بينهما بسبب موقف كل منهما من قضية كشمير. انضمت باكستان إلى التحالفين العسكريين: منظمة معاهدة جنوب شرق آسيا (سياتو) ومنظمة المعاهدة المركزية (سنتو). وشهدت الهند حركات قومية منذ عام 1954، حيث طالبت منظمات مثل بهارتيا جانا سانغا بالاندماج. وكان الدافع الرئيسي لباكستان للجوء إلى مجلس الأمن هو اعتماد دستور جامو وكشمير في نوفمبر 1956، والذي نص على أن "ولاية جامو وكشمير هي وستظل جزءًا من اتحاد الهند". ^{[ 17 ]}

في رسالة بتاريخ 1 يناير 1962، طلبت باكستان عقد اجتماع لمجلس الأمن الدولي. وبعد فترة وجيزة، صرّحت الهند بأن هذا الاجتماع غير ضروري. واستمر هذا الوضع حتى عقد مجلس الأمن الدولي مناقشات حول القضية الهندية الباكستانية في 1 فبراير 1962، وبين 27 أبريل و22 يونيو 1962. ^{[ 19 ]} عقب حرب كشمير الثانية ، وقّعت الهند وباكستان إعلان طشقند . وقد تجاوز إعلان طشقند الأمم المتحدة، وتوسط فيه الاتحاد السوفيتي. ^{[ 20 ]} دفع تحرير بنغلاديش واتفاقية سيملا عام 1972 الهند إلى تشديد موقفها الرافض لوساطة الأمم المتحدة في قضية كشمير. ^{[ 21 ]}

منذ عام 1972، لم يعد مجلس الأمن الدولي يصدر أي قرار بشأن القضية الهندية الباكستانية. وتواصل باكستان، بشكل مستقل وعبر هيئات مثل منظمة التعاون الإسلامي ، إثارة هذه القضية في الجمعية العامة للأمم المتحدة . ^{[ 26 ]} وقد علّقت مفوضية الأمم المتحدة السامية لحقوق الإنسان والأمين العام للأمم المتحدة على هذه القضية على مر السنين. وأصدرت المفوضية تقريرين في عامي 2018 و2019.

لا تزال بعثة الأمم المتحدة للمراقبة العسكرية في الهند وشبه الجزيرة الهندية (UNMOGIP) قائمة. ووفقًا للأمين العام، لا يمكن إلغاء هذه البعثة إلا بقرار من مجلس الأمن. ^{[ 27 ]} ومع ذلك، أكدت الهند أن اتفاقية سيملا الموقعة في يوليو 1972، والتي نصت على أن يسوي البلدان خلافاتهما سلميًا عبر مفاوضات ثنائية، جعلت قرارات المجلس السابقة لاغية. ^{[ 27 ]}

بعد إلغاء الوضع الخاص لجامو وكشمير ، ناقش مجلس الأمن الدولي قضية كشمير ثلاث مرات على الأقل. ومع ذلك، لم يتم اتخاذ أي قرارات ولم يصدر أي بيان. ^{[ 28 ]}

في ديسمبر/كانون الأول 1949، طلب مجلس الأمن من رئيسه الكندي، الجنرال ماكناوتون، التوسط بين الدولتين لحل النزاع. وقدّم ماكناوتون مقترحاته إلى الدولتين في 22 ديسمبر/كانون الأول، وقبل يومين من انتهاء ولايته كرئيس للمجلس، قدّم تقريره إلى مجلس الأمن في 29 ديسمبر/كانون الأول. إلا أن المجلس طلب منه مواصلة وساطته، فامتثل لذلك، وقدّم تقريره النهائي في 3 فبراير/شباط 1950. ^{[ 30 ]}

تضمن اقتراحه خطةً تسحب بموجبها باكستان والهند قواتهما النظامية في آنٍ واحد (باستثناء القوات الهندية النظامية اللازمة لأغراض أمنية). كما سيتم تسريح كلٍ من قوات آزاد كشمير النظامية وقوات ولاية جامو وكشمير (وغيرها من الميليشيات). وسيتم أيضاً تجريد المناطق الشمالية من السلاح، وتبقى إدارتها تحت إشراف السلطات المحلية، وتحت إشراف الأمم المتحدة. قبلت باكستان مقترحاته، لكن الهند اقترحت تعديلين جذريين، ما أدى إلى رفضها. ^{[ 31 ] [ 32 ]}

تعاملت المقترحات مع الهند وباكستان كطرفين متساويين في النزاع، وهو ما لم تقبله الهند. فمن وجهة نظرها، كان وجود باكستان في كشمير غير قانوني، بينما كان وجود الهند قانونيًا. وحذرت الولايات المتحدة الهند من أنه لن يكون أمامها خيار سوى الامتثال لأي قرار قد يتخذه مجلس الأمن، لأن رفض مقترحات ماكنوتون سيكون المرة الثالثة على التوالي التي تتجاهل فيها الهند استنتاجات ممثل محايد للأمم المتحدة، الأمر الذي دفع نهرو إلى اتهام الولايات المتحدة بالضغط على حكومته. واعتبر صناع السياسة الأمريكيون رفض الهند لمقترحات ماكنوتون مثالًا على "تعنتها". ^{[ 33 ] [ 34 ]}

أدت مقترحات ماكناوتن، التي حظيت بتأييد واسع في مجلس الأمن، إلى إصدار قرار في 14 مارس 1950 ^{[ 35 ]} يعترف بباكستان كطرف متساوٍ في نزاع كشمير ^{[ 36 ]} ويمنح كلاً من الهند وباكستان مهلة خمسة أشهر لتنفيذ خطة نزع السلاح؛ وبينما قبلت باكستان القرار، رفضته الهند رفضًا قاطعًا. ^{[ 37 ]} ثم عيّن المجلس السير أوين ديكسون ممثلاً للأمم المتحدة لدى البلدين؛ وكُلِّف بإدارة خطة ماكناوتن لنزع السلاح، التي كانت الهند قد رفضتها بالفعل. ^{[ 38 ] [ 39 ] [ 32 ]}

على الجانب الباكستاني من خط وقف إطلاق النار، اقترح السير أوين ديكسون أن تُدار المناطق التي نزعت باكستان سلاحها من قبل السلطات المحلية تحت إشراف اللجنة، وفقًا لـ"قانون وعرف" الدولة قبل بدء النزاع. عارضت الهند هذا الاقتراح لاعتقادها بأن السلطات المحلية منحازة لباكستان، وأن ذلك لا يصب في مصلحتها. مع ذلك، لم تُقدم الهند أي بدائل. ^{[ 40 ]}

على الجانب الهندي من خط وقف إطلاق النار، اقترح ديكسون إلحاق مسؤول من الأمم المتحدة بكل قاضٍ في المقاطعة، على أن يُسمح له بتفتيش تقارير القضاة وإجراءاتهم وتقديم تقارير عنها. اعترض نهرو على هذه الفكرة بدعوى أنها ستتعدى على سيادة الدولة. ولم يقدم نهرو أي بديل. ^{[ 40 ]}

بعد ذلك، عرض ديكسون على رئيسي وزراء البلدين بعض المقترحات، منها تشكيل حكومة ائتلافية بين الشيخ عبد الله وغلام عباس، أو توزيع الحقائب الوزارية بين مختلف الأحزاب. وكان اقتراحه الثاني تشكيل حكومة محايدة من شخصيات محترمة غير سياسية لمدة ستة أشهر قبل إجراء استفتاء، على أن تُقسّم العضوية فيها بالتساوي بين الهندوس والمسلمين، تحت إشراف الأمم المتحدة. أما اقتراحه الثالث فكان إنشاء هيئة إدارية تتألف بالكامل من ممثلين عن الأمم المتحدة. وقد رفض نهرو جميع هذه المقترحات. وانتقد السير أوين ديكسون الهند بشدة لردود فعلها السلبية تجاه جميع مقترحات نزع السلاح. كما انتقدها بشدة بالغة لردود فعلها السلبية تجاه مختلف المقترحات البديلة لنزع السلاح. ^{[ 41 ]}

ثم سأل ديكسون نهرو، بحضور رئيس الوزراء الباكستاني، عما إذا كان من المستحسن إجراء استفتاءات شعبية على مستوى المناطق، وتخصيص كل منطقة وفقًا لنتائج الاستفتاء. وقد لاقت هذه الخطة استحسان الهند. ^{[ 42 ]} ووفقًا للمعلق الهندي راغافان، كان نهرو أول من اقترح خطة التقسيم والاستفتاء: حيث تنضم جامو ولاداخ إلى الهند، وكشمير الحرة والمناطق الشمالية إلى باكستان، ويُجرى استفتاء في وادي كشمير . وقد أيّد ديكسون هذه الخطة، التي لا تزال تحمل اسمه حتى اليوم. ^{[ 43 ]} واتفق ديكسون على أن سكان جامو ولاداخ كانوا يؤيدون الهند بوضوح؛ وبالمثل، كان سكان كشمير الحرة والمناطق الشمالية يرغبون في الانضمام إلى باكستان. وقد ترك هذا وادي كشمير، وربما بعض الدول المجاورة حول مظفر آباد، في وضع سياسي غير مستقر. مع ذلك، ووفقًا لديكسون، رفضت باكستان الاقتراح رفضًا قاطعًا. فقد رأت أن الاستفتاء يجب أن يُجرى في الولاية بأكملها أو أن تُقسّم الولاية على أسس دينية. ^{[ 44 ]} ورأت باكستان أن التزام الهند بإجراء استفتاء على كامل جامو وكشمير لا ينبغي التراجع عنه. ^{[ 45 ] [ 46 ] [ 47 ]}

كان لدى ديكسون مخاوف أيضًا من أن الكشميريين، لكونهم ليسوا شعبًا متفائلًا، قد يصوتون تحت وطأة الخوف أو التأثيرات غير المشروعة. ^{[ 48 ]} وبعد اعتراضات باكستان، اقترح تعليق عمل إدارة الشيخ عبد الله مؤقتًا ريثما يُجرى الاستفتاء. لم يكن هذا مقبولًا لدى الهند. ووفقًا لراغافان، عند هذه النقطة، نفد صبر ديكسون وأعلن فشله. ^{[ 43 ]}

من الأسباب الأخرى التي دفعت الهند لرفض مقترحات ديكسون بشأن استفتاء محدود، رغبتها في الإبقاء على قواتها في كشمير خلال فترة الاستفتاء، بحجة ضرورة وجودها "لأسباب أمنية"، وفي الوقت نفسه، لم ترغب الهند في بقاء أي قوات باكستانية. يتعارض هذا مع خطة ديكسون التي نصت على عدم السماح للهند أو باكستان بالإبقاء على قوات في منطقة الاستفتاء. ^{[ 45 ]}

رأى ديكسون أن الهند لن توافق على نزع السلاح وغيره من الأحكام التي تحكم الاستفتاء والتي تحمي من التأثير وسوء الاستخدام. ^{[ 49 ] [ 50 ]} في غياب نزع السلاح الهندي، لم تكن القوات الباكستانية وقوات آزاد مستعدة لنزع سلاح الأراضي الخاضعة لإدارتها. وكان تعليق ديكسون الأخير هو اقتراح ترك الهند وباكستان لحل الموقف بمفردهما. ^{[ 51 ]}

أدى فشل مهمة ديكسون إلى زيادة عدم ثقة السفير الأمريكي لوي هندرسون بالهند. لاحظ هندرسون، في تقييمه الخاص بعد زيارته لوادي كشمير، أن غالبية سكان الوادي سيصوتون لصالح الانضمام إلى باكستان في استفتاء شعبي بدلاً من البقاء مع الهند. ولاحظ أنه لو أُتيحت لهم الفرصة، لاختار معظم الكشميريين خيارًا ثالثًا: الاستقلال. اعتقد هندرسون أنه بسبب الادعاءات الهندية، التي أثارها نهرو، بأن أمريكا منحازة لصالح باكستان، كان على الأمريكيين النأي بأنفسهم عن نزاع كشمير، وهو ما فعلته واشنطن في عام 1950. ^{[ 52 ]}

اعترضت باكستان على تعيين رالف بانش كوسيط لاحق. ^{[ 53 ]}

عندما وصل فرانك غراهام ، خليفة ديكسون ، إلى شبه القارة الهندية خلال فترة التوتر، حاول تحقيق نزع السلاح قبل إجراء استفتاء شعبي، لكن الهند وباكستان لم تتفقا على عدد القوات التي ستبقى في كشمير. ^{[ 54 ]}

عُيّن فرانك غراهام من قبل مجلس الأمن ممثلاً للأمم المتحدة عن الهند وباكستان في 30 أبريل 1951. وصل غراهام إلى شبه القارة الهندية في 30 يونيو 1951. وكان على بعثة غراهام التوصل إلى اتفاق بين البلدين بشأن نزع سلاح كشمير. وكما جرت العادة مع ممثلي الأمم المتحدة السابقين، اقترح غراهام في البداية خطة لنزع السلاح لاقت قبول باكستان ورفض الهند. بعد ذلك، قدم غراهام اقتراحاً بديلاً يقضي بأن يخفض البلدان قواتهما تدريجياً إلى الحد الأدنى وبنسبة وجودهما في الولاية اعتباراً من 1 يناير 1949. وقد قبلت باكستان هذا الاقتراح، بينما رفضته الهند. ^{[ 55 ]}

قدّم غراهام مجموعة جديدة من المقترحات في 16 يوليو 1952. وبموجبها، ستخفض باكستان قواتها إلى ما بين 3000 و6000 جندي، بينما ستخفض الهند قواتها إلى ما بين 12000 و16000 جندي. إلا أن هذه الأرقام لم تشمل ميليشيات الولايات الهندية، ولا قوات كشافة جيلجيت والشمالية الباكستانية. ولأن باكستان كانت تأمل في إجراء استفتاء شعبي، فقد قبلت هذه الخطة، بينما رفضتها الهند، ربما لعدم حلّ مسألة القوات غير النظامية. فقام غراهام بتعديل الأرقام بحيث لا يتجاوز عدد القوات الباكستانية 6000 جندي، وعدد القوات الهندية 18000 جندي. وكان رد الهند هو اقتراح السماح لها بالاحتفاظ بـ21000 جندي (بما في ذلك ميليشيات الولايات) على أراضيها، بينما يُسمح لباكستان بقوة مدنية قوامها 4000 جندي فقط. أبلغ غراهام مجلس الأمن بفشله، فأصدر المجلس قرارًا في ديسمبر 1951 يدعو الهند وباكستان إلى التوصل إلى اتفاق بشأن خفض حجم قواتهما. طالب القرار باكستان بتقليص وجودها العسكري إلى ما بين 3000 و6000 جندي، والهند بخفض قواتها إلى ما بين 12000 و18000 جندي. وحثّ مجلس الأمن البلدين على النظر في معيار غراهام لخفض القوات الذي اقترحه في 4 سبتمبر 1951. وافقت باكستان على قرار مجلس الأمن، بينما رفضته الهند دون إبداء أي سبب. ^{[ 56 ]}

ثم حاول غراهام دفع الوساطة قُدماً، ودون اقتراح زيادة موازية في القوات الباكستانية، قدّم اقتراحاً يسمح للهند بالاحتفاظ بـ 21 ألف جندي، كما كان مطلبها. إلا أن هذا الاقتراح لم يُكلل بالنجاح أيضاً. قدّم غراهام تقريراً ثانياً إلى الأمم المتحدة في ديسمبر/كانون الأول، سرد فيه فشل مساعيه لتحقيق نزع السلاح لإجراء استفتاء شعبي. وفي تقريره الثالث إلى الأمم المتحدة في أبريل/نيسان 1952، أشار إلى بعض التقدم المُحرز في مسألة نزع السلاح، حيث بدأ كلا البلدين سحب قواتهما منذ مارس/آذار. ولكن بحلول التقرير الرابع في أكتوبر/تشرين الأول 1952، اضطر غراهام إلى إبلاغ مجلس الأمن بأن المفاوضات تعثّرت مجدداً بسبب مسألة حجم ونوع القوات المسموح بها لكلا الجانبين. عندئذٍ، تبنى مجلس الأمن قراراً يطالب الدولتين بإجراء محادثات مباشرة حول هذه المسألة. جرت محادثات في فبراير/شباط 1953 في جنيف، لكن ممثل الأمم المتحدة أدرك أن هذه الطريقة لن تُجدي نفعاً. في 27 مارس/آذار 1953، قدّم غراهام تقريره النهائي، وانتهت جهوده في الوساطة. كان السؤالان اللذان اختلفت فيهما الهند وباكستان خلال هذه الوساطة هما عدد القوات التي ستبقى بعد نزع السلاح على كل جانب ومتى يمكن لمسؤول الاستفتاء أن يتولى مهامه. ^{[ 56 ]}