السياسة البيئية للاتحاد الأوروبي

كثيراً ما يُستشهد باجتماع قمة باريس لرؤساء دول وحكومات المجموعة الاقتصادية الأوروبية في أكتوبر/تشرين الأول 1972 لتحديد بداية السياسة البيئية للاتحاد الأوروبي. ^{[ 4 ]} وقد اعتُمد في هذه القمة إعلانٌ بشأن السياسة البيئية وسياسة المستهلك، طالب المفوضية الأوروبية بوضع برنامج عمل لحماية البيئة. وتم اعتماد برنامج العمل البيئي (الأول) هذا في يوليو/تموز 1973، والذي مثّل أول سياسة بيئية للاتحاد الأوروبي. ^{[ 5 ]} علاوة على ذلك، أدت فرقة العمل داخل المفوضية التي وضعت برنامج العمل هذا في نهاية المطاف إلى تشكيل المديرية العامة للبيئة.

كان السبب الرئيسي آنذاك لإدخال سياسة بيئية مشتركة هو القلق من أن تؤدي المعايير البيئية المتباينة إلى حواجز تجارية وتشوهات تنافسية في السوق الأوروبية المشتركة. ^{[ 6 ]} وقد شكلت المعايير الوطنية المختلفة لمنتجات معينة، مثل القيود المفروضة على انبعاثات المركبات بسبب محتوى الرصاص في البنزين ، عوائق كبيرة أمام التجارة الحرة لهذه المنتجات داخل المجموعة الاقتصادية الأوروبية. وكان من بين الدوافع الإضافية التي حركت السياسة البيئية الناشئة للاتحاد الأوروبي تزايد تسييس المشكلات البيئية على الصعيد الدولي، والإدراك المتزايد منذ بداية سبعينيات القرن الماضي بأن التلوث البيئي لا يتوقف عند الحدود الوطنية، بل يجب معالجته بتدابير عابرة للحدود. ^{[ 7 ]} في ذلك الوقت، لم يرد ذكر للسياسة البيئية في المعاهدات التأسيسية للاتحاد الأوروبي، وبالتالي لم يكن هناك أساس معاهدة صريح يدعم سياسة الاتحاد الأوروبي البيئية. ومع ذلك، تم تفسير نص المعاهدة بشكل ديناميكي، مما مكّن من اعتبار السياسة البيئية هدفًا أساسيًا للمجموعة، على الرغم من عدم ذكرها صراحةً. لم يتم وضع الأهداف الاقتصادية والبيئية على قدم المساواة داخل المجموعة إلا في منتصف ثمانينيات القرن العشرين وتوقيع قانون السوق الأوروبية الموحدة في عام 1986. ^{[ 8 ]}

تتشكل السياسة البيئية للاتحاد الأوروبي من خلال مجموعة متنوعة من الجهات الفاعلة بما في ذلك جميع مؤسسات الاتحاد الأوروبي الرئيسية بالإضافة إلى جماعات الضغط التي تشكل مجتمع صنع السياسات الأوسع في بروكسل.

تُساهم الدول الأعضاء في صياغة السياسة البيئية للاتحاد الأوروبي من خلال العمل ضمن مجلس الوزراء . ويُعدّ المجلس جهةً فاعلةً رئيسيةً في عملية صنع القرار في الاتحاد الأوروبي، حيث يتقاسم صلاحياته مع البرلمان الأوروبي بموجب "الإجراء التشريعي العادي". ^{[ 9 ]} وتتألف مجالس مختلفة (من وزراء مسؤولين عن مجالات سياسية محددة)، أحدها مجلس البيئة. وقد ازداد عدد اجتماعات مجلس البيئة بشكل ملحوظ مع مرور الوقت. ويجتمع رؤساء الدول في هيئة مختلفة - المجلس الأوروبي - الذي لم يكن له حتى وقت قريب علاقة تُذكر بالسياسة البيئية. إلا أنه في الآونة الأخيرة، لعب المجلس الأوروبي دورًا هامًا في سياسة الاتحاد الأوروبي بشأن تغير المناخ على وجه الخصوص. ^{[ 10 ]}

لا تقتصر صلاحيات المفوضية الأوروبية على اقتراح سياسات بيئية جديدة فحسب، بل تشمل أيضاً مسؤولية ضمان تطبيق القواعد البيئية. ولذلك، ومنذ إنشائها في خمسينيات القرن الماضي، كانت المفوضية الأوروبية في صميم الاتحاد الأوروبي. ومع ذلك، لم تُنشئ وحدةً مُخصصةً للشؤون البيئية إلا في سبعينيات القرن الماضي، ولم تُنشئ مديريةً عامةً كاملةً للبيئة إلا في عام ١٩٨١. ^{[ ١١ ]} في البداية، نُظر إلى المديرية العامة للبيئة على أنها مديرية ضعيفة نسبياً، لكنها أصبحت تدريجياً أكثر فاعليةً من خلال تطوير الخبرات الفنية والسياسية. ومع ذلك، لا تزال المفوضية تعتمد على الدول الأعضاء في تنفيذ سياساتها.

لطالما اكتسب البرلمان الأوروبي سمعةً طيبةً كمدافعٍ عن المصالح البيئية داخل الاتحاد الأوروبي، حيث وفّر منفذاً للفئات المُستبعدة من عملية صنع القرار، وصوتاً للأحزاب السياسية الخضراء. ^{[ 12 ]} مع ذلك، كان البرلمان مؤسسةً ذات استجابةٍ محدودةٍ وضعيفةٍ نسبياً. وفي الآونة الأخيرة، استفاد البرلمان من تعديلاتٍ في المعاهدة جعلته مشرّعاً مشاركاً مع مجلس الوزراء. إلا أن تمكين البرلمان يبدو أنه قد قلّل من مصداقيته البيئية، إذ يبدو الآن أقل رغبةً في تبنّي تعديلاتٍ تُعنى بالبيئة. ^{[ 13 ]}

على مدى الأربعين عامًا الماضية، استقطب الاتحاد الأوروبي اهتمام عدد كبير من جماعات الضغط، بما في ذلك المنظمات غير الحكومية البيئية. ففي عام 1974، أنشأت جماعات بيئية من جميع الدول الأعضاء مكتبًا تمثيليًا مركزيًا في بروكسل، مُؤسسةً بذلك المكتب البيئي الأوروبي. أما المنظمات غير الحكومية البيئية الأخرى، فلم تُنشئ مكاتب لها في بروكسل إلا في أواخر ثمانينيات القرن الماضي. ^{[ 14 ]} وتُتيح المؤسسات الأوروبية، ولا سيما المفوضية الأوروبية، سهولة نسبية في الوصول إلى هذه الجماعات مقارنةً ببعض الحكومات الوطنية. ^{[ 15 ]} بل إن المفوضية الأوروبية شجعت بنشاط مشاركتها في صنع السياسات من خلال إنشاء لجان استشارية وهيئات أخرى، وتوفير التمويل اللازم لإنشاء ودعم مجموعات أساسية مُحددة. ^{[ 16 ]}

قد يكون صنع السياسات في الاتحاد الأوروبي معقدًا. وقد أشير إلى أن عملية صنع السياسات مكتظة للغاية بالجهات الفاعلة التي تملك حق النقض (أي الجهات التي يُشترط موافقتها لاعتماد أي سياسة)، ما يجعل من الصعب على أي جهة فاعلة منفردة أو مجموعة جهات فاعلة (بما في ذلك الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي) التحكم باستمرار في مسار صنع السياسات. ^{[ 17 ]} وقد وُصفت نتائج صنع السياسات البيئية على نطاق واسع بأنها غير متوقعة وغير مستقرة، بل وفوضوية في بعض الأحيان. ومع ذلك، فقد وُضعت المفوضية الأوروبية، بصفتها جهة فاعلة رئيسية في عملية صنع السياسات، تحت ضغط لوضع "إجراءات تشغيل موحدة" لمعالجة السياسات. ^{[ 18 ]} وقد أدى ذلك إلى عدد من التغييرات في عمليات صنع السياسات في السنوات الأخيرة، بما في ذلك: اعتماد معايير دنيا للتشاور؛ وتقييم أثر جميع مقترحات السياسات الرئيسية؛ والنشر المبكر لبرامج عملها. ^{[ 19 ]}

شهدت عملية صنع السياسات البيئية في الاتحاد الأوروبي تحولاً في السنوات الأخيرة، حيث بات التركيز منصباً بشكل أكبر على تحديث السياسات القائمة بدلاً من تعزيز دور الاتحاد الأوروبي في هذا المجال. ^{[ 20 ]} ففي سبعينيات وثمانينيات القرن الماضي، تميزت السياسة البيئية للاتحاد الأوروبي بتراكم سريع لمجموعة من التشريعات التي غطت طيفاً واسعاً من القضايا التي لم تُناقش سابقاً على مستوى الاتحاد. ومنذ ثمانينيات القرن الماضي، تم التطرق إلى قضايا جديدة، بالإضافة إلى زيادة ملحوظة في نسبة النقاشات حول مراجعة التشريعات القائمة على جدول الأعمال البيئي. ونتيجة لذلك، ازدادت نسبة التشريعات البيئية للاتحاد الأوروبي التي تُعدّل القوانين السابقة بشكل مطرد. وبالتالي، لم يعد السؤال الرئيسي في معظم القضايا البيئية هو: "هل ينبغي للاتحاد الأوروبي التدخل؟" بل "ما الذي ينبغي للاتحاد الأوروبي فعله؟". ولم يعد الهدف من طرح القضية على جدول الأعمال السياسي للاتحاد الأوروبي هو إجبار الاتحاد على تبنيها، بل تغيير السياسات القائمة (تعزيزها أو إضعافها، وفقاً لأهداف الجهة السياسية الفاعلة). يمثل هذا التغيير في كل من رهانات الصراع الرئيسي في استراتيجيات تحديد جدول الأعمال، تحولاً من "القضايا الجديدة" إلى "المخاوف المستمرة أو المتكررة". ^{[ 20 ]}

بذل الاتحاد الأوروبي جهودًا كبيرة في عمليات صنع السياسات لتبني نوع محدد من تنسيق السياسات، ألا وهو دمج الاعتبارات البيئية في عمل جميع قطاعات السياسة. ولا شك أن إمكانات دمج السياسات البيئية طموحة للغاية، إذ ينبغي للقطاعات ذات النفوذ الاقتصادي، كالزراعة والطاقة والنقل، أن تتجنب المشكلات البيئية عند وضع سياساتها. ^{[ 21 ]} ومع ذلك، فقد ثبت أن تنفيذه أصعب بكثير مما توقعه الكثيرون في البداية، ولا سيما العاملون في المديرية العامة للبيئة بالمفوضية الأوروبية. ومن العوامل الرئيسية في ذلك، الهيكل المؤسسي والسياسي المجزأ للاتحاد الأوروبي، الذي سهّل من جهة تبني أهداف سياسية طموحة، ولكنه في الوقت نفسه قوّض تنفيذها. ^{[ 22 ]}

يُعدّ التنفيذ المرحلة الحاسمة في عملية سياسات الاتحاد الأوروبي. وغالبًا ما يُقاس نجاح سياسات الاتحاد الأوروبي، وبالتالي نجاح مشروع التكامل برمته، بتأثيراتها على أرض الواقع. إلا أنه إذا لم تُنفّذ مكتسبات الاتحاد الأوروبي (مجموعة قوانين الاتحاد الأوروبي) بالكامل، فإن سياسات الاتحاد الأوروبي تُصبح حبرًا على ورق، ذات تأثير ضئيل على جودة البيئة، ولكنها تُخلّف آثارًا مُشوّهة خطيرة على السوق الموحدة. ^{[ 23 ]} ويُنظر إلى تنفيذ السياسات في الاتحاد الأوروبي على نطاق واسع على أنه إشكالي. ^{[ 24 ]} ومع ذلك، لا يزال فهم الجمهور والأوساط الأكاديمية لهذه المرحلة الحاسمة من عملية سياسات الاتحاد الأوروبي محدودًا نسبيًا. في الواقع، لفترة طويلة، ساهمت عدة عوامل في تهميش قضية ضعف التنفيذ أو إبعادها عن الأجندة السياسية، ولكنها اليوم أصبحت أكثر تسييسًا، مدفوعةً بحملات المنظمات غير الحكومية والجهات الفاعلة المؤيدة للتكامل، مثل البرلمان الأوروبي. وقد طُرحت مجموعة كبيرة من الحلول لمشاكل التنفيذ في الاتحاد الأوروبي، بعضها قد يُفاقم المشكلة في حال تطبيقه. لكن في كثير من النواحي، تكمن أسباب ضعف التنفيذ (أو على الأقل عدم اكتماله) في بنية الاتحاد الأوروبي نفسها. وبالتالي، من غير المرجح وجود حلول سحرية.

لوضع سياسات بيئية جديدة، من المهم أولاً تقييم السياسات المعتمدة بالفعل. إلا أن هذه الفكرة البسيطة ظاهرياً يصعب تطبيقها عملياً، لا سيما في الاتحاد الأوروبي حيث يُضيف نظام الحوكمة متعدد المستويات المعقد صعوبةً كبيرةً إلى عملية تقييم السياسات. ^{[ 25 ]} ويُمكن تقييم آثار السياسات ورصد آثارها الجانبية على أفضل وجه من خلال تعدد البيانات والأساليب والمحللين والنظريات، فضلاً عن معايير التقييم. في السنوات الأخيرة، ازداد الطلب على تقييم سياسات وبرامج الاتحاد الأوروبي مع تزايد الاعتراف بأهمية التقييم. وقد انخرطت جهات فاعلة عديدة في تكليف وإنتاج واستخدام التقييمات (بما في ذلك وكالة البيئة الأوروبية)، إلا أن دور التقييم لا يزال ضعيفاً في كثير من الأحيان.

تتكامل السياسة البيئية الأوروبية مع السياسة البيئية في أوروبا . وتهدف هذه السياسة إلى تحديد وتنفيذ أجندة تحويلية لتخضير الاقتصاد والمجتمع ككل، وذلك لتحقيق تنمية مستدامة حقيقية.

يُعدّ الاتحاد الأوروبي فاعلاً هاماً، بل و"مؤثراً" ^{[ 26 ]} ، في المفاوضات البيئية الدولية. لذا، لفهم عمليات ونتائج هذه المفاوضات، لا بدّ من الإلمام بدور الاتحاد الأوروبي. كما تؤثر التطورات على الصعيد الدولي في الاتحاد الأوروبي وسياساته، وفي مدى قدرته على أن يكون فاعلاً عالمياً. ومن ثمّ، تتفاعل السياسات البيئية الأوروبية والدولية باستمرار، وتُشكّل كلٌّ منهما الأخرى. ^{[ 27 ]}

الاتحاد الأوروبي طرف في جميع الاتفاقيات البيئية المتعددة الأطراف الرئيسية التي تغطي طيفًا واسعًا من القضايا البيئية. كما أنه قادر على المشاركة الكاملة في المفاوضات البيئية الدولية، إما بصفة مراقب في الأمم المتحدة أو كطرف في المعاهدة الأم في مؤتمرات الأطراف واجتماعات الأطراف المختلفة . غالبًا ما يُنظر إلى الاتحاد الأوروبي كقائد في السياسة البيئية العالمية، إلا أن دوره القيادي بات موضع تساؤل، لا سيما في مجال تغير المناخ. تتألف سياسة الاتحاد الأوروبي الدولية بشأن تغير المناخ من ثلاثة أركان أساسية (السلامة البيئية، والتعددية، وصك ملزم قانونًا)، وهي أركان تتعرض لضغوط في سياق مفاوضات تغير المناخ الحالية. وكما هو الحال في مجالات العمل الخارجي الأخرى، غالبًا ما تتسم سياسة الاتحاد الأوروبي البيئية الخارجية بتفاوت بين طموحاته وقدرته على تحقيقها على أرض الواقع.

حتى التدابير البيئية التي لا تندرج ضمن الاتفاقيات الدولية، والتي يقتصر أثرها على أراضي الاتحاد الأوروبي، قد يكون لها أحيانًا تأثيرات دولية كبيرة. فعلى سبيل المثال، أقر البرلمان الأوروبي في عام 2022 مشروع قانون بالغ الأهمية يهدف إلى وقف الواردات المرتبطة بإزالة الغابات. ويشترط هذا القانون على الشركات الراغبة في استيراد 14 منتجًا إلى الاتحاد الأوروبي، وهي: فول الصويا ، ولحم البقر ، وزيت النخيل ، والأخشاب ، والكاكاو ، والبن ، ولحم الخنزير ، ولحم الضأن ، ولحم الماعز ، والدواجن ، والمطاط ، والفحم النباتي ، ^{[ 28 ]} والورق المطبوع ، إثبات أن إنتاج هذه السلع لا يرتبط بمناطق أزيلت منها الغابات بعد 31 ديسمبر/كانون الأول 2019. وبدون هذا الإثبات، سيُحظر الاستيراد. وقد يدفع هذا القانون البرازيل، على سبيل المثال، إلى وقف إزالة الغابات لأغراض الإنتاج الزراعي، والبدء في "زيادة الإنتاجية في الأراضي الزراعية القائمة". ^{[ 29 ]}

بحلول 15 نوفمبر/تشرين الثاني 2025، انضم الاتحاد الأوروبي والصين والبرازيل و 15 دولة أخرى إلى التحالف المفتوح لأسواق الكربون المتوافقة . ^{[ 30 ]} يهدف التحالف إلى إنشاء سوق عالمية للكربون ، ويُعتبر أحد أهم نتائج مؤتمر الأطراف الثلاثين (COP30) . ^{[ 31 ]} يمكن لسوق عالمية للكربون أن تُسرّع من خفض الانبعاثات سبعة أضعاف. ^{[ 32 ]} يدعم الاتحاد الأوروبي هذا التحالف الذي من المتوقع إطلاقه رسميًا خلال عام 2026. ^{[ 33 ]}

عند تأسيس المجموعة الاقتصادية الأوروبية، لم يُنظر إلى حماية البيئة، ناهيك عن المفهوم الأوسع للتنمية المستدامة، على أنها قضية سياسية هامة. يشمل مفهوم التنمية المستدامة أبعادًا بيئية واجتماعية واقتصادية؛ ويُعتبر إيجاد سبل عملية لتحقيق التوازن بين هذه الأبعاد الثلاثة تحديًا رئيسيًا. تطورت سياسات الاتحاد الأوروبي في مجال التنمية المستدامة نتيجةً للتفاعل بين الدوافع السياسية الداخلية واستجابة الاتحاد لعدد من مؤتمرات الأمم المتحدة الرئيسية. ^{[ 34 ]} كان من بين هذه المؤتمرات المؤثرة مؤتمر الأمم المتحدة الأول المعني بالبيئة البشرية، الذي عُقد في ستوكهولم عام 1972. لم يتناول هذا المؤتمر المخاوف البيئية للدول الصناعية في الشمال فحسب، بل تناول أيضًا المخاوف التنموية لدول الجنوب. لم تُذكر التنمية المستدامة في استنتاجات المجلس الأوروبي إلا لأول مرة عام 1988. استمر الدعم السياسي المتردد لمفهومي "النمو المستدام" و/أو "التنمية المستدامة" لسنوات، مما يكشف عن مدى ازدواجية المواقف تجاه هذا المفهوم. ^{[ 35 ]} وفي نهاية المطاف، ضمنت معاهدة أمستردام لعام 1997 الاعتراف الرسمي بالتنمية المستدامة كهدف قانوني بموجب المعاهدات. وفي وقت لاحق، تم إضفاء الطابع الرسمي على التزام الاتحاد الأوروبي بالتنمية المستدامة كأحد أهداف الاتحاد الأوروبي الأساسية.

في عام 1997، التزم الاتحاد الأوروبي بوضع استراتيجية وطنية للتنمية المستدامة بحلول عام 2002. ونشرت المفوضية الأوروبية بيانًا حول استراتيجية الاتحاد الأوروبي للتنمية المستدامة في عام 2001، والذي نوقش في المجلس الأوروبي في غوتنبرغ. ^{[ 36 ]} إلا أن هذه الاستراتيجية عانت من عدة نقاط ضعف في الحوكمة أعاقت تنفيذها. وعلى وجه الخصوص، تأثرت الاستراتيجية بشدة بعلاقتها الغامضة باستراتيجية لشبونة للنمو والوظائف، التي حظيت بأولوية سياسية أعلى بكثير. ^{[ 35 ]}

أدت الأزمة السياسية والمؤسسية التي واجهها الاتحاد الأوروبي عام 2005 بعد رفض دستور الاتحاد الأوروبي، إلى إعادة استراتيجية التنمية المستدامة إلى صدارة الأجندة السياسية. وفي عام 2006، اعتمد مجلس الاتحاد الأوروبي استراتيجية "مُجددة" للتنمية المستدامة، تضمنت ترتيبات أكثر تفصيلاً للتنفيذ والرصد والمتابعة.

اكتملت الصياغة القانونية لالتزام الاتحاد الأوروبي بالتنمية المستدامة كهدف سياسي بموجب معاهدة لشبونة. وتُذكر التنمية المستدامة الآن بشكل متكرر في المعاهدات: كهدف أساسي للاتحاد الأوروبي في المادة 3 الجديدة من معاهدة الاتحاد الأوروبي؛ وفي المادة 21 من معاهدة الاتحاد الأوروبي المتعلقة بالعمل الخارجي للاتحاد؛ وفي المادة 11 من معاهدة عمل الاتحاد الأوروبي التي تحدد مبدأ التكامل. ويلتزم الاتحاد الأوروبي الآن قانونًا بالسعي لتحقيق التنمية المستدامة داخليًا وخارجيًا (أي في علاقاته مع العالم الأوسع).

أدى هذا الالتزام القانوني إلى وضع آلية لتقييم الأثر تُجرى مسبقًا ، أي قبل صدور أي تشريع، لضمان توافق جميع تشريعات الاتحاد الأوروبي المستقبلية مع مبادئ التنمية المستدامة المنصوص عليها في استراتيجية الاتحاد الأوروبي للتنمية المستدامة. في الواقع، ظهرت عدة آليات لتقييم الأثر: تقييم الأثر على مستوى المفوضية لجميع تشريعات الاتحاد الأوروبي المستقبلية، ^{[ 37 ]} وتقييم أثر الاستدامة (SIA) للمديرية العامة للتجارة ^{[ 38 ] [ 39 ]} والتقييم المتكامل للاستدامة (ISA) كما هو مُتصور في مشاريع بحثية ممولة من الاتحاد الأوروبي مثل MATISSE وIn-Context وVISION RD4SD، والتي تم التوصية بها كمنهجية للتقييمات العالمية المستقبلية. ^{[ 40 ]}

في أكتوبر/تشرين الأول 2015 ، سُرّب مسودة قسم التنمية المستدامة من اتفاقية الشراكة عبر الأطلسي للتجارة والاستثمار (TTIP) بين الاتحاد الأوروبي والولايات المتحدة إلى صحيفة الغارديان . وعند سؤاله عن رأيه في الوثيقة، وصف محامٍ فرنسي متخصص في الشؤون البيئية الضمانات البيئية المقترحة بأنها "شبه معدومة" مقارنةً بالحماية الممنوحة للمستثمرين، وأن القضايا البيئية تمثل 60% من أصل 127 قضية مرفوعة بموجب آلية تسوية منازعات المستثمرين والدول (ISDS) ضد دول الاتحاد الأوروبي بموجب اتفاقيات التجارة الثنائية خلال العقدين الماضيين، وفقًا لمنظمة أصدقاء الأرض - أوروبا . ^{[ 41 ]} ويرى جوزيف إي. ستيغليتز أن اتفاقية الشراكة عبر الأطلسي للتجارة والاستثمار قد يكون لها تأثير "مثبط" على التنظيم، وبالتالي "تقويض الإجراءات الضرورية والعاجلة بشأن المناخ التي ينص عليها اتفاق باريس ". ^{[ 42 ]}

تم تسريب مسودة فصل الطاقة من اتفاقية الشراكة عبر الأطلسي للتجارة والاستثمار إلى صحيفة الغارديان في يوليو 2016. وقد تُعرقل هذه المسودة الجهود الأوروبية الرامية إلى تطبيق تدابير إلزامية لترشيد استهلاك الطاقة، وتُشجع على التحول إلى توليد الكهرباء من مصادر متجددة. ^{[ 43 ]}