جمعية الادخار والإقراض

لم تكن البنوك هي من تقدم قروض الرهن العقاري الأولى، بل شركات التأمين ، وكانت تختلف اختلافًا كبيرًا عن قروض الرهن العقاري أو قروض المنازل المعروفة اليوم. كانت معظم قروض الرهن العقاري المبكرة قصيرة الأجل مع دفعة نهائية كبيرة في نهاية المدة، أو كانت قروضًا بفائدة فقط لا تسدد أي جزء من أصل القرض مع كل دفعة. ونتيجة لذلك، كان الكثيرون إما غارقين في الديون في دوامة مستمرة من إعادة تمويل شراء منازلهم، أو فقدوا منازلهم بسبب الحجز عليها عندما عجزوا عن سداد الدفعة النهائية في نهاية مدة القرض.

أقرّ الكونغرس الأمريكي قانون بنك القروض العقارية الفيدرالي عام ١٩٣٢، خلال فترة الكساد الكبير . أنشأ هذا القانون بنك القروض العقارية الفيدرالي ومجلس إدارته لمساعدة البنوك الأخرى في توفير التمويل اللازم لتقديم قروض طويلة الأجل ومُقسطة لشراء المنازل. وكانت الفكرة هي إشراك البنوك في عمليات الإقراض، بدلاً من شركات التأمين، وتوفير قروض واقعية يمكن للأفراد سدادها والحصول على ملكية كاملة لمنازلهم.

انتشرت جمعيات الادخار والإقراض في جميع أنحاء الولايات المتحدة الأمريكية بسبب توفر التمويل منخفض التكلفة من خلال قانون بنك القروض العقارية الفيدرالي.

حظيت مؤسسات الادخار والقروض بمعاملة تفضيلية من قبل الاحتياطي الفيدرالي ، حيث مُنحت القدرة على دفع معدلات فائدة أعلى على ودائع الادخار مقارنةً بالبنوك التجارية العادية . عُرف هذا باسم اللائحة Q ( قانون تعديل أسعار الفائدة لعام 1966 )، ومنح مؤسسات الادخار والقروض فائدة أعلى بمقدار 50 نقطة أساس مما يمكن للبنوك تقديمه. كانت الفكرة هي أنه مع ارتفاع معدلات الفائدة على الودائع بشكل طفيف، ستجذب مؤسسات الادخار والقروض المزيد من الودائع، مما يسمح لها بمواصلة منح المزيد من قروض الرهن العقاري ، وبالتالي الحفاظ على سيولة سوق الرهن العقاري، وتوفير الأموال باستمرار للمقترضين المحتملين.

ومع ذلك، لم يُسمح لشركات الادخار والقروض بتقديم حسابات جارية حتى أواخر السبعينيات. وقد قلل هذا من جاذبية شركات الادخار والقروض للمستهلكين، حيث كان يتطلب من المستهلكين امتلاك حسابات في مؤسسات متعددة من أجل الوصول إلى كل من امتيازات الحسابات الجارية وأسعار الفائدة التنافسية على المدخرات.

في ثمانينيات القرن العشرين، تغير الوضع. فقد منح الكونغرس الأمريكي جميع مؤسسات الادخار في عام ١٩٨٠، بما فيها جمعيات الادخار والإقراض، صلاحية منح قروض استهلاكية وتجارية وإصدار حسابات معاملات. وقد صُمم قانون تحرير المؤسسات الإيداعية والرقابة النقدية (DIDMCA) لعام ١٩٨٠ ^{[ ١ ]} لمساعدة القطاع المصرفي على مكافحة تحويل الأموال إلى منتجات غير إيداعية ذات عوائد أعلى، مثل صناديق أسواق المال. كما سمح القانون لمؤسسات الادخار بمنح قروض استهلاكية تصل إلى ٢٠٪ من أصولها، وإصدار بطاقات ائتمان، وتوفير حسابات سحب قابلة للتداول (NOW) للمستهلكين والمنظمات غير الربحية. وخلال السنوات اللاحقة، أعقب ذلك أحكام سمحت للبنوك ومؤسسات الادخار بتقديم مجموعة واسعة من منتجات الإيداع الجديدة بأسعار السوق. بالنسبة لمؤسسات الادخار والقروض، أدى هذا التحرير لأحد جانبي الميزانية العمومية بشكل أساسي إلى زيادة مخاطر أسعار الفائدة الكامنة، حيث كانت تمول قروض الرهن العقاري طويلة الأجل ذات السعر الثابت بودائع قصيرة الأجل متقلبة.

في عام 1982، تم إقرار قانون غارن-سان جيرمان للمؤسسات الإيداعية ^{[ 2 ]،} والذي زاد من نسبة الأصول التي يمكن للمؤسسات الادخارية الاحتفاظ بها في قروض العقارات الاستهلاكية والتجارية، وسمح لها باستثمار 5% من أصولها في القروض التجارية أو قروض الشركات أو قروض الأعمال أو القروض الزراعية حتى 1 يناير 1984، عندما ارتفعت هذه النسبة إلى 10%. ^{[ 3 ]}

خلال أزمة مؤسسات الادخار والقروض ، من عام 1986 إلى عام 1995، انخفض عدد مؤسسات الادخار والقروض المؤمن عليها اتحاديًا في الولايات المتحدة من 3234 إلى 1645 مؤسسة. ^{[ 5 ]} ويعزو المحللون هذا الانخفاض في الغالب إلى ممارسات الإقراض العقاري غير السليمة. ^{[ 6 ]} وانخفضت حصة مؤسسات الادخار والقروض في سوق قروض الرهن العقاري للأسر من 53% عام 1975 إلى 30% عام 1990. ^{[ 7 ]}

فيما يلي ملخص مفصل للأسباب الرئيسية للخسائر التي أضرت بأعمال الادخار والقروض في الثمانينيات وفقًا لرابطة جمعيات الادخار في الولايات المتحدة: ^{[ 8 ]}

1. نقص صافي القيمة لدى العديد من المؤسسات عند دخولها عقد الثمانينيات، وعدم كفاية تنظيم صافي القيمة بشكل كامل.
2. انخفاض فعالية اللائحة Q في الحفاظ على الفارق بين تكلفة الأموال ومعدل العائد على الأصول، والذي ينبع أساسًا من التضخم والزيادة المصاحبة له في أسعار الفائدة في السوق.
3. عدم القدرة على تغيير العائد على الأصول مع زيادة معدل الفائدة المطلوب دفعه على الودائع.
4. زيادة المنافسة في جوانب جمع الودائع وإصدار الرهون العقارية في هذا المجال، إلى جانب طفرة مفاجئة في التكنولوجيا الجديدة التي أتاحت طريقة جديدة تمامًا لإدارة المؤسسات المالية بشكل عام، وأعمال الرهن العقاري بشكل خاص.
5. شهدت صلاحيات الاستثمار لدى الجمعيات زيادةً سريعةً مع إقرار قانون تحرير المؤسسات الإيداعية والرقابة النقدية (قانون غارن-سان جيرمان)، والأهم من ذلك، من خلال تشريعاتٍ تشريعيةٍ في عددٍ من الولايات المهمة سريعة النمو. وقد أدى ذلك إلى ظهور مخاطر جديدة وفرص استثمارية يصعب إدارتها. وفي كثير من الحالات، افتقرت الإدارة إلى القدرة أو الخبرة اللازمة لتقييم هذه الفرص، أو لإدارة كميات كبيرة من قروض البناء غير السكنية.
6. أدى إلغاء اللوائح التي صُممت في الأصل لمنع تجاوزات الإقراض وتقليل حالات الإخفاق إلى أدنى حد، إلى السماح بالإقراض، بشكل مباشر وعبر المشاركة، في أسواق قروض بعيدة، على أساس وعود بعوائد مرتفعة. إلا أن المقرضين لم يكونوا على دراية بهذه الأسواق البعيدة. كما سمح ذلك للجمعيات بالمشاركة على نطاق واسع في أنشطة البناء المضاربة مع شركات البناء والتطوير العقاري التي لم يكن لها مصلحة مالية تُذكر في المشاريع.
7. الاحتيال وإساءة استخدام المعاملات الداخلية، خاصة في حالة المؤسسات الادخارية المرخصة والمنظمة من قبل الدولة، حيث كان الإشراف التنظيمي على مستوى الولاية متساهلاً، ومنتشراً بشكل ضعيف، و/أو غير كافٍ (على سبيل المثال: تكساس، أريزونا).
8. نوع جديد وجيل جديد من المديرين التنفيذيين وأصحاب مؤسسات الادخار والإقراض الانتهازيين - بعضهم عمل بطريقة احتيالية - الذين تم تسهيل استحواذهم على العديد من المؤسسات من خلال تغيير في قواعد مؤسسة التأمين على الودائع والقروض الفيدرالية (FSLIC) التي خفضت الحد الأدنى لعدد المساهمين في الجمعية المؤمن عليها من 400 إلى واحد.
9. تقصير في أداء الواجب من جانب مجلس إدارة بعض جمعيات الادخار. وقد سمح هذا للإدارة بالاستخدام غير المنضبط لبعض الصلاحيات التشغيلية الجديدة، في حين فشل أعضاء مجلس الإدارة في ضبط النفقات ومنع حالات تضارب المصالح الواضحة.
10. شهدت الولايات المتحدة الأمريكية انخفاضاً ملحوظاً في التضخم، مصحوباً بزيادة في بناء المساكن متعددة العائلات والشقق السكنية ، فضلاً عن العقارات التجارية في العديد من المدن. إلى جانب ذلك، انهارت أسعار العقارات في الولايات المنتجة للطاقة - ولا سيما تكساس ولويزيانا وأوكلاهوما - نتيجة لانخفاض أسعار النفط ، كما شهد قطاعا التعدين والزراعة ضعفاً ملحوظاً.
11. شعرت إدارات العديد من الجمعيات بضغوط لاستعادة نسب صافي القيمة. وحرصاً منها على تحسين الأرباح، تخلت عن ممارسات الإقراض التقليدية واتجهت نحو الائتمان والأسواق التي تنطوي على مخاطر أعلى، والتي لم تكن لديها خبرة كافية بها.
12. عدم وجود تقييمات مناسبة ودقيقة وفعالة لأعمال الادخار والإقراض من قبل شركات المحاسبة العامة ومحللي الأوراق المالية والمجتمع المالي.
13. أدى الهيكل التنظيمي وقوانين الإشراف، الكافية لضبط ومراقبة الأعمال في البيئة المحمية في الستينيات والسبعينيات، إلى تأخيرات قاتلة وتردد في عملية الفحص/الإشراف في الثمانينيات.
14. إن موظفي الفحص والإشراف الفيدراليين والولائيين غير كافيين من حيث العدد أو الخبرة أو القدرة على التعامل مع عالم عمليات الادخار والإقراض الجديد.
15. إن عجز مجلس إدارة بنك القروض العقارية الفيدرالي وموظفيه القانونيين والإشرافيين، أو عدم رغبتهم، في التعامل مع المؤسسات المتعثرة في الوقت المناسب، يُعدّ مشكلة. فالعديد من هذه المؤسسات، التي أُغلقت في نهاية المطاف بخسائر فادحة، كانت معروفة بمشاكلها لمدة عام أو أكثر. ويبدو أن الاعتبارات السياسية غالباً ما أخرت اتخاذ الإجراءات الإشرافية اللازمة.

على الرغم من عدم تحديدها بشكل خاص أعلاه، إلا أن أحد العوامل المحددة ذات الصلة هو أن مؤسسات الادخار والإقراض وإدارات الإقراض التابعة لها كانت في كثير من الأحيان تفتقر إلى الخبرة في التعامل مع التعقيدات والمخاطر المرتبطة بالقروض التجارية والأكثر تعقيدًا على عكس جذورها مع قروض الرهن العقاري "البسيطة".

ونتيجة لذلك، أحدث قانون إصلاح المؤسسات المالية وإنعاشها وإنفاذها لعام 1989 (FIRREA) تغييرًا جذريًا في قطاع الادخار والقروض ولوائحه الفيدرالية. فيما يلي أبرز ملامح هذا التشريع، الذي تم توقيعه ليصبح قانونًا في 9 أغسطس 1989: ^{[ 9 ]}

1. تم إلغاء مجلس بنك القروض العقارية الفيدرالي ( FHLBB) ومؤسسة التأمين الفيدرالية للادخار والقروض (FSLIC).
2. تم إنشاء مكتب الإشراف على المؤسسات الادخارية (OTS)، وهو مكتب تابع لوزارة الخزانة الأمريكية ، لترخيص وتنظيم وفحص والإشراف على مؤسسات الادخار.
3. تم إنشاء مجلس تمويل الإسكان الفيدرالي ( FHFB) كوكالة مستقلة للإشراف على 12 بنكًا من بنوك قروض الإسكان الفيدرالية (وتسمى أيضًا بنوك المقاطعات)، والتي كانت تخضع سابقًا لإشراف مجلس قروض الإسكان الفيدرالي (FHLBB).
4. حلّ صندوق تأمين جمعيات الادخار (SAIF) محلّ المؤسسة الفيدرالية لتأمين الودائع والقروض (FSLIC) كصندوق تأمين دائم لمؤسسات الادخار. (وكما هو الحال مع المؤسسة الفيدرالية لتأمين الودائع (FDIC)، كانت FSLIC مؤسسة دائمة تؤمّن حسابات الادخار والقروض حتى 100,000 دولار أمريكي). أُدير صندوق SAIF من قِبل FDIC إلى جانب صندوقه الشقيق للبنوك، صندوق تأمين البنوك (BIF)، حتى عام 2006، عندما نصّ قانون إصلاح تأمين الودائع الفيدرالي لعام 2005 (الذي دخل حيز التنفيذ في فبراير 2006)، من بين أحكام أخرى، على دمج الصندوقين لتشكيل صندوق تأمين المودعين (DIF)، الذي ستستمر FDIC في إدارته.
5. تم إنشاء مؤسسة إدارة الأصول المتعثرة ( RTC) للتخلص من مؤسسات الادخار الفاشلة التي استولت عليها الجهات التنظيمية بعد 1 يناير 1989.
6. منح قانون FIRREA كلاً من فريدي ماك وفاني ماي مسؤولية إضافية لدعم قروض الرهن العقاري للأسر ذات الدخل المنخفض والمتوسط.

كما ألغى قانون إصلاح الضرائب لعام 1986 إمكانية تخفيض المستثمرين لدخلهم من الأجور العادية عن طريق ما يُسمى بالخسائر "السلبية" المتكبدة من الاستثمارات العقارية، مثل خصومات الاستهلاك والفوائد. وقد أدى ذلك إلى انخفاض قيمة العقارات نتيجة انسحاب المستثمرين من هذا القطاع.

كانت حسابات بنوك الادخار مؤمنة من قبل المؤسسة الفيدرالية لتأمين الودائع (FDIC). عندما أفلس بنك ويسترن سيفينجز في فيلادلفيا عام ١٩٨٢، تولت المؤسسة الفيدرالية لتأمين الودائع ترتيب دمجه في جمعية صندوق ادخار فيلادلفيا (PSFS). كانت بنوك الادخار مقيدة قانونًا بتقديم حسابات الادخار فقط، وأن يكون دخلها من الرهون العقارية وقروض الطلاب. وكان بإمكان بنوك الادخار دفع فائدة على المدخرات أعلى بنسبة ثلث واحد بالمئة مما يمكن أن تدفعه البنوك التجارية. تحايلت جمعية صندوق ادخار فيلادلفيا على هذا القيد من خلال تقديم حسابات "أمر الدفع" التي كانت تعمل كحسابات جارية وتُعالج من خلال بنك فيديلتي في بنسلفانيا. تم تخفيف القواعد لاحقًا ليتمكن بنوك الادخار من تقديم قروض السيارات وبطاقات الائتمان والحسابات الجارية الفعلية. وبمرور الوقت، أصبحت جمعية صندوق ادخار فيلادلفيا بنكًا تجاريًا متكاملًا.

كانت حسابات الادخار والقروض مؤمّنة من قبل المؤسسة الفيدرالية لتأمين الودائع والقروض (FSLIC). وقد تحوّلت بعض هذه المؤسسات إلى بنوك ادخار، مثل بنك الادخار الفيدرالي الأول في بونتياك بولاية ميشيغان. وما كشف عن تاريخها هو استمرار تأمين حساباتها من قبل المؤسسة الفيدرالية لتأمين الودائع والقروض.

كانت مؤسسات الادخار والإقراض تقبل الودائع وتستخدمها، إلى جانب رؤوس أموال أخرى تملكها، لتقديم القروض. وكان الأمر الثوري هو أن إدارة هذه المؤسسات كانت تُحدد من قبل أصحاب الودائع، وفي بعض الحالات من قبل أصحاب القروض. وكان حجم النفوذ في إدارة المؤسسة يُحدد بناءً على حجم الودائع لديها.

كان الهدف الأساسي لجمعية الادخار والإقراض هو تشجيع الادخار والاستثمار لدى عامة الناس، وإتاحة الوصول إلى وسيط مالي لم يكن متاحًا لهم سابقًا. كما كانت الجمعية تُقدم قروضًا لشراء سلع باهظة الثمن، كالمنازل عادةً، للمقترضين المستحقين والمسؤولين. وكانت جمعيات الادخار والإقراض في بداياتها تعمل وفق مبدأ "مساعدة الجيران لبعضهم البعض".