الإجراءات التشريعية للاتحاد الأوروبي

تتمتع المفوضية باحتكار شبه كامل لإدخال التشريعات في العملية التشريعية، ^{[ 9 ]} وهي سلطة تمنحها نفوذاً كبيراً في تحديد جدول أعمال الاتحاد الأوروبي ككل. ^{[ 10 ]} وبينما تُقدم المفوضية في كثير من الأحيان تشريعات بناءً على طلب المجلس أو اقتراح البرلمان، فإن شكل أي مقترحات تشريعية مُقدمة يعود إلى المفوضية.

بموجب الإجراء التشريعي العادي (انظر أدناه)، يُلزم الرأي السلبي الصادر عن المفوضية المجلس بالتصويت بالإجماع بدلاً من الأغلبية ^{[ 11 ]،} إلا في حالة تشكيل لجنة توفيق . ^{[ 12 ]} كما توجد حالات محدودة يمكن فيها للمفوضية اعتماد تشريعات دون موافقة هيئات أخرى (انظر أدناه ). ^{[ 13 ] [ 14 ]}

يُنتخب أعضاء البرلمان الأوروبي البالغ عددهم 720 عضواً انتخاباً مباشراً كل خمس سنوات بالاقتراع العام . وينظم البرلمان نفسه كأي برلمان متعدد الأحزاب، حيث يُجري معظم أعماله في لجانه ويجتمع في تكتلات سياسية بدلاً من الوفود الوطنية. ومع ذلك، فإن تكتلاته السياسية ضعيفة للغاية نظراً لوضعها كمجموعات أيديولوجية واسعة تابعة للأحزاب الوطنية القائمة. ^{[ 15 ]}

تزايدت صلاحيات البرلمان بشكل ملحوظ منذ خمسينيات القرن الماضي، إذ منحت الإجراءات التشريعية الجديدة مزيدًا من المساواة بين البرلمان والمجلس. كما أصبح من الضروري أن يخضع تشكيل المفوضية الأوروبية لتصويت البرلمان للموافقة عليه ككل. مع ذلك، يبقى اختيار المرشحين من اختصاص مجلس الاتحاد الأوروبي، وتحتفظ المفوضية الأوروبية وحدها بسلطة المبادرة التشريعية. ونظرًا لأن المفوضية (وكذلك المجلس) تُعتبران خصمًا للبرلمان في نظام فصل السلطات، يُعدّ هذا قصورًا ديمقراطيًا. ^{[ 16 ] [ 17 ]}

يمثل مجلس الاتحاد الأوروبي (المعروف أيضاً باسم "مجلس الوزراء" أو ببساطة "المجلس") الحكومات الوطنية للدول الأعضاء، وبالتالي فإن تكوينه يعتمد أساساً على عدد الدول الأعضاء (27 دولة)، مع ترجيح الأصوات وفقاً لعدد سكان كل دولة (انظر الإجراءات أدناه للتوضيح). وعليه، لا ينقسم المجلس وفقاً للمجموعات السياسية، وبدلاً من أن تُجرى معظم أعماله في لجان، تُنجز معظم أعماله من خلال هيئاته التحضيرية ( فرق العمل ولجنة الممثلين الدائمين ).

تتبنى البرلمانات الوطنية للدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي "آلية إنذار مبكر"، حيث إذا اعترض ثلثها - ما يُعرف بـ"البطاقة الصفراء" - استنادًا إلى انتهاك مبدأ التبعية ، يُعاد النظر في المقترح. أما إذا اعترضت الأغلبية - ما يُعرف بـ"البطاقة البرتقالية" - فيمكن للمجلس أو البرلمان رفضه فورًا. وإذا ما تم التغلب على الصعوبات اللوجستية لتطبيق هذه الآلية، فقد يُنظر إلى سلطة البرلمانات الوطنية على أنها هيئة تشريعية إضافية، دون نقاش مشترك أو مقر فعلي، وهو ما وصفه موقع "مراقب الاتحاد الأوروبي" بـ"غرفة ثالثة افتراضية". ^{[ 18 ]}

الحوار الثلاثي هو نوع غير رسمي من الاجتماعات يُستخدم في الإجراءات التشريعية العادية للاتحاد الأوروبي. ^{[ 25 ]} ويضم ممثلين عن البرلمان الأوروبي ومجلس الاتحاد الأوروبي والمفوضية الأوروبية . وتُعدّ هذه الحوارات الثلاثية اجتماعات ثلاثية الأطراف، مع أن المفوضية الأوروبية تعمل كوسيط بين البرلمان الأوروبي والمجلس. وتهدف مفاوضات الحوار الثلاثي إلى التوصل إلى اتفاق بين المؤسسات الثلاث، لتسريع الإجراءات التشريعية العادية. ويُستخدم مصطلح "الحوار الثلاثي الرسمي" أحيانًا لوصف اجتماعات لجنة التوفيق، ^{[ 26 ]} التي تُعقد بين القراءة الثانية والثالثة لمقترح تشريعي. ومع ذلك، يُشير مصطلح الحوار الثلاثي في ​​الغالب إلى المفاوضات غير الرسمية بين المؤسسات ^{[ 27 ]} التي يُمكن أن تُعقد في أي مرحلة من مراحل الإجراءات التشريعية العادية، بدءًا من المرحلة الأولى وصولًا إلى مرحلة إجراءات التوفيق الرسمية. ^{[ 28 ]} ولا تزال الاتفاقات التي يتم التوصل إليها في الحوارات الثلاثية بحاجة إلى الموافقة عليها من خلال الإجراءات الرسمية لكل مؤسسة من المؤسسات الثلاث. تم "إضفاء الطابع الرسمي" على الحوارات الثلاثية في عام 2007 ^{[ 29 ]} في إعلان مشترك للبرلمان الأوروبي والمجلس والمفوضية الأوروبية ^{[ 30 ]} ولكنها لا تخضع للتشريعات الأساسية.

أدى تطور عملية التكامل الأوروبي، إلى جانب تطور دور البرلمان الأوروبي كمشرّع مشارك، إلى زيادة عدد اجتماعات الحوار الثلاثي. ^{[ 31 ]} خلال الدورة التشريعية 2009-2014، عندما دخلت معاهدة لشبونة حيز التنفيذ وأصبح إجراء التشريع المشترك إجراءً تشريعياً عادياً - مما رسّخ دور البرلمان الأوروبي ومجلس الاتحاد الأوروبي كمشرّعين مشاركين - تمت الموافقة على 85% من القوانين في القراءة الأولى، و13% في القراءة الثانية، بينما لم يُدرج سوى 2% منها في إجراءات التوفيق. يتوافق هذا التوجه مع زيادة في عدد اجتماعات الحوار الثلاثي (أكثر من 1500 اجتماع في الفترة نفسها) ^{[ 32 ]} ، ويُعتبر دليلاً على فعالية هذه الاجتماعات في تسريع الإجراءات التشريعية. ^{[ 27 ]}

الأداة الرئيسية المستخدمة في الحوارات الثلاثية هي وثيقة الأعمدة الأربعة، وهي عبارة عن ورقة عمل مقسمة إلى أربعة أقسام، يتضمن كل منها مواقف مؤسسات الاتحاد الأوروبي الثلاث. يُخصص العمود الأول لموقف المفوضية الأوروبية، والثاني لموقف البرلمان الأوروبي، والثالث لموقف المجلس. أما العمود الرابع والأخير فيُترك للنص المُعدّل الذي يُفترض أن يظهر. ومع ذلك، فرغم أن الموقفين الأولين مُعلنان، فإن الموقفين الآخرين غالبًا ما يحتويان على عناصر نصية لم تُعتمد، ويبقى محتوى العمود الرابع غير متاح للجمهور. ^{[ 31 ]} وقد وُجهت انتقادات للحوارات الثلاثية بسبب افتقارها للشفافية والشرعية الديمقراطية. ^{[ 33 ]} وفي عام 2015، أطلق أمين المظالم الأوروبي ، وهو هيئة الاتحاد الأوروبي المسؤولة عن التحقيق في الشكاوى المتعلقة بسوء إدارة مؤسسات الاتحاد الأوروبي وغيرها من الهيئات، تحقيقًا استراتيجيًا لتحديد الحاجة إلى إصلاح الحوار الثلاثي، مُقدمًا مقترحات لزيادة الشفافية. ^{[ 34 ]}

بموجب هذا الإجراء، يجوز للمجلس، إما بالإجماع أو بأغلبية مؤهلة حسب مجال السياسة المعني، اعتماد تشريعات بناءً على اقتراح من المفوضية الأوروبية بعد التشاور مع البرلمان الأوروبي. ومع أن المجلس مُلزم بالتشاور مع البرلمان بشأن المقترحات التشريعية، إلا أنه غير مُلزم بموقف البرلمان. عمليًا، غالبًا ما يتجاهل المجلس أي اقتراح قد يُقدمه البرلمان، بل ويتوصل أحيانًا إلى اتفاق قبل تلقي رأي البرلمان. مع ذلك، قضت محكمة العدل الأوروبية بوجوب انتظار المجلس لرأي البرلمان، وأبطلت تشريعات اعتمدها المجلس قبل إبداء البرلمان رأيه. ^{[ 35 ]}

قبل صدور قانون السوق الأوروبية الموحدة ، كانت آلية التشاور الإجراء التشريعي الأكثر استخدامًا في الاتحاد الأوروبي آنذاك . ولا تزال هذه الآلية مستخدمة في التشريعات المتعلقة بالإعفاءات من السوق الداخلية وقانون المنافسة. ^{[ 36 ]} كما تُستخدم هذه الآلية مع الهيئات الاستشارية للاتحاد، مثل لجنة الأقاليم واللجنة الاقتصادية والاجتماعية، التي يُشترط استشارتها في مجالات متعددة بموجب المعاهدات التي تؤثر على اختصاصها. وتُجرى هذه الآلية بالإضافة إلى التشاور مع البرلمان الأوروبي أو غيره من الإجراءات التشريعية.

في إجراء الموافقة (المعروف سابقًا بإجراء الإقرار)، يجوز للمجلس اعتماد تشريع بناءً على اقتراح من المفوضية الأوروبية بعد الحصول على موافقة البرلمان. وبالتالي، يمتلك البرلمان السلطة القانونية لقبول أي اقتراح أو رفضه، ولكن لا توجد آلية قانونية لاقتراح تعديلات. مع ذلك، فقد نصّ البرلمان على تشكيل لجنة توفيق وإجراء لتقديم تقارير مرحلية، حيث يمكنه عرض مخاوفه على المجلس والتهديد بحجب موافقته ما لم تُلبَّى هذه المخاوف. ^{[ 37 ]} وينطبق هذا على قبول الأعضاء ، وطرق الانسحاب ، والأحكام العامة الفرعية المتعلقة بالأساس القانوني، ومكافحة التمييز. ^{[ 36 ]}

تُعدّ الأنظمة القانونية المحلية للدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي في معظمها إرثًا من تشريعات تاريخية مختلفة ^{[ 38 ]،} ويتعين على كل منها تكييفها لتؤدي دورًا أساسيًا في ضمان تطبيق معايير قانون الاتحاد الأوروبي بفعالية وانتظام. وتلتزم حكومات الدول الأعضاء، بموجب معاهدة الاتحاد الأوروبي، بتعديل تشريعاتها الأساسية والثانوية القائمة بطريقة تتسم بالاتساق والوضوح للأفراد والشركات، وذلك لإنفاذ تشريعات وتوجيهات الاتحاد الأوروبي بشكل متسق وموثوق في جميع أنحاء مختلف الولايات القضائية لكل دولة عضو في الاتحاد الأوروبي وفي الوقت المناسب .

بموجب هذا الإجراء، يجوز للمجلس اعتماد التشريعات المقترحة من قبل المفوضية دون الحاجة إلى رأي البرلمان. ويُستخدم هذا الإجراء عند تحديد التعريفة الجمركية الخارجية الموحدة (المادة 31 (المادة 26 سابقًا))، وللتفاوض على الاتفاقيات التجارية في إطار السياسة التجارية المشتركة للاتحاد الأوروبي (المادة 207(3)). مع ذلك، من الناحية الرسمية، لا تُعدّ هذه التشريعات قوانين نافذة.

في بعض المجالات المحدودة، تتمتع المفوضية بصلاحية اعتماد تشريعات تنظيمية أو فنية دون استشارة أو الحصول على موافقة هيئات أخرى. ويجوز للمفوضية اعتماد تشريعات بمبادرة منها بشأن الاحتكارات والامتيازات الممنوحة للشركات من قبل الدول الأعضاء، وبشأن حق العمال في البقاء في دولة عضو بعد توظيفهم فيها (المادة 45(3)(د) من معاهدة عمل الاتحاد الأوروبي). وقد تم اعتماد توجيهين باستخدام هذا الإجراء: أحدهما بشأن الشفافية بين الدول الأعضاء والشركات ^{[ 13 ]} ، والآخر بشأن المنافسة في قطاع الاتصالات ^{[ 14 ]} . ومن الناحية الشكلية، لا تُعد هذه التشريعات قوانين نافذة.

أنشأت معاهدة لشبونة لعام 2009 طريقتين مختلفتين لإجراء المزيد من التعديلات على معاهدات الاتحاد الأوروبي: إجراء مراجعة عادي يشبه إلى حد كبير عملية المراجعة السابقة من حيث أنه يتضمن عقد مؤتمر حكومي دولي، وإجراء مراجعة مبسط يمكن بموجبه تعديل الجزء الثالث من معاهدة عمل الاتحاد الأوروبي، الذي يتناول السياسة الداخلية للاتحاد وإجراءاته، بقرار بالإجماع من المجلس الأوروبي ، شريطة عدم حدوث تغيير في مجال اختصاص الاتحاد الأوروبي، ورهناً بتصديق جميع الدول الأعضاء بالطريقة المعتادة.

كما تنص المعاهدة على بند "باسيريل" الذي يسمح للمجلس الأوروبي بالإجماع باستبدال التصويت بالإجماع في مجلس الوزراء بالتصويت بالأغلبية المؤهلة في مجالات محددة بموافقة مسبقة من البرلمان الأوروبي، والانتقال من إجراء تشريعي خاص إلى الإجراء التشريعي العادي.